法学论文/涂永前(3)
三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制
如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题，因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩，从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务，也是对民众信息知情权的切实兑现，但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。
笔者认为，对预算过程中自由裁量权进行限制，首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域，我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革，并且取得了一定成绩，但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，财政预算信息公开不理想，一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说，我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准，我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我国，让整个预算过程都暴露于公众视野之下，使预算信息公开任重而道远。
（一）建立预算法定公开制度
在最新的《预算法（修改稿）》当中，涉及预算公开的表述是“：经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性，在现有的《预算法》当中没有相关的表述，但是，该条款仍旧存在诸多问题，主要集中在以下几个方面。（1）“应当”的表述欠妥，将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范，其内涵的信息是“是否公开相关预算信息，公共机构自由裁量”，因此该表述非常不严肃，建议改为“必须”。（2）“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定，需要进行专门的法律解释，作为国家的宪法性规范，这种规定似有不妥，应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定，而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。（3）“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定，而不应该笼统地用一个“公开”敷衍，信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。（4）“公开的实施办法，由国务院规定”，这一表述受到广泛批评，是因为它会弱化宪法性文件的严肃性，从而使得公共机构的法定义务弱化，因为该规定“授权过度，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定，这就等于预算公开只是个空洞的原则，所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]
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