法学论文/涂永前(4)
（二）明确规定公民享有预算过程参与权
现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，而没有涵盖预算编制和绩效评估环节，我们应当建立起完善的公众参与预算制度，通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下，从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定，具体应包括：（1）在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容；（2）在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度；（3）赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。[8]
至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践，有学者从预算法律关系的本质出发，认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设，由于现代预算是一种公共民主的国家预算，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响），在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，充分保证民众的民主参与权利，可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与，引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法（试行）》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广，更值得《预算法》加以借鉴。[10]
（三）针对超收超支须专门法律条款进行规定
目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依，从而导致大量财政资源浪费或者效率低下，有鉴于此，现行《预算法》必须对此作出明确的回应。
从规范条文上来看，现行《预算法》对于“超收”“、超支”的规定，颇为模糊。“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入全国人民代表大会的审批范围。即便在形式上要走某些程序，实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是，先支用，后通报，或者边支用，边通报。甚至本来应互为条件的财政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。正是在上述的体制因素下，在当前我国出现的“超收”现象已经成了一种常态，因此，每年都会出现动辄几千亿元的“超收”收入，而且其数额还在呈现出不断增长之势。同时，由“超收”所支撑的“超支”数量也是越来越多。从而，预决算之间的偏离度也越来越大。作为一个令人警醒的结果，预决算偏离度的持续扩大，不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场和形同虚设，而且也使得预算法治一再受到挑战，甚至处于极度尴尬之中。[11]
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