论司法审查中的行政成本权衡/关保英
关保英 教授
关键词: 司法审查/行政成本/投入与产出
内容提要: 行政成本权衡是司法审查中一种相对深层次的行为，其具有深化司法审查内涵、扩大司法裁量权、促使行政权理性化的价值。如果合理性审查制度能够建立，那么，探讨司法审查中的行政成本权衡既有理论依据也有实践上的可行性。笔者认为，在日后修改《行政诉讼法》时应确立行政成本控制原则，建立行政公诉制度，概括规定行政诉讼受案范围，拓展行政诉讼判决类型。
《中华人民共和国行政诉讼法》第5条和第54条确定了我国司法审查制度的基本格局，即人民法院仅对行政主体的具体行政行为进行合法性审查而不进行合理性审查的制度。显然，若依这个原则进行行政诉讼活动，我国司法审查中人民法院是无权也无法对行政成本进行权衡的。然而，近一两年来有关修改《行政诉讼法》的呼声越来越高，思路也越来越清晰，正是在相关理论准备接近成熟的情况下，全国人大及其常委会才把《行政诉讼法》的修改纳入了立法规划之中。[1] 《行政诉讼法》的修改面临对现行行政诉讼制度中一系列宏观、中观和微观制度的调整，有些甚至会涉及到司法审查的制度格局，其中合理性审查的问题就成了人们重点关注的对象之一。如果届时能够在行政诉讼中确立合理性审查的制度，那么，人民法院就有权在司法审查中对行政成本进行权衡。基于此，笔者认为探讨司法审查中的行政成本权衡既有理论依据也有实践上的可行性。本文将对司法审查中行政成本权衡的概念、制度价值、涉及的范畴及其原则等作一探讨，以求对《行政诉讼法》的修改有所裨益。
一、对司法审查中行政成本权衡的界定
司法审查中的行政成本权衡，是指人民法院在对行政行为进行司法审查时，就行政主体进行行政执法或者其他行政活动中的行政消耗及其合理性作出测评并采取后续司法措施的司法行为。一则，司法审查中的行政成本权衡是以能够进行行政合理性审查为前提的。我们知道，理论范畴上的司法审查包括合法性审查与合理性审查两个方面，前者指司法机关只能审查某一行政行为是否有法律依据，若有法律依据即可以作出维持判决，反之，则只能作出撤销或其他形式的判决。“人民法院对行政权的司法审查主要是对行政权合法性的审查。只有在极个别情况下才能审查合理性。确立这样的审查方式之初衷在于使行政权与司法权保持各自相对独立性。行政权中有一个重要权力是自由裁量权，这一权力在各国的法律制度中基本上都予以确认，就是允许行政系统在一定范围内行使自由裁量权，对属于行政系统的自由裁量权司法系统最好不要过多干预，这是现代一般国家的行政法理论。”[2] 后者则是指司法机关有权对依法作出的行政行为进行更进一步的判断，也即作出其是否合理的判断。司法审查中的行政成本权衡存在于合理性审查之中，从这个意义上讲，司法审查中的行政成本权衡是司法审查中一种相对深层次的行为，因为它在对行政行为进行法律形式审查之后，还要作进一步的追问。若一国行政诉讼制度仅仅确定了合法性审查原则，那么，司法审查中便无法进行行政成本的权衡。二则，司法审查中行政成本权衡的深度和广度决定于司法审查的制度设计。所谓司法审查的制度设计是指一国所确定的司法审查的制度类型及其制度运作中的细节。一些国家的司法审查制度中既包括了对具体行政行为的审查，又包括了对抽象行政行为的审查，在这样的制度设计中，司法审查中行政成本的权衡就有可能在具体行政行为之成本与抽象行政行为之成本两方面来进行。目前我国仅确立了司法审查中对具体行政行为进行审查的单一类型，在这个相对单薄的类型中，司法审查时行政成本权衡的深度和广度也要浅一些，即依我国目前的行政诉讼制度，即便确立了司法审查中的行政成本权衡，也只能针对具体行政行为来进行。“人民法院对行政权的司法审查只限于具体行政行为的审查，而不能审查具体行政行为以外的抽象行政行为，这是我国行政诉讼制度的特色。”[3] 三则，司法审查中的行政成本权衡所监控的对象是行政主体与国家政权体系的关系。行政诉讼制度从较为广泛的意义上讲是行政监督制度，[4] 即人民法院对行政系统行使行政权进行监督的制度。在司法审查中，司法机关监督的核心则是行政主体与行政相对人之间的关系是否理性，若行政主体对行政相对人有侵害行为就有可能带来行政行为被撤销的后果。而在司法审查的行政成本权衡中，监督的核心是行政主体与国家政权体系的关系，行政主体在一个行政执法行为或者其他行为中大量消耗行政资源虽有可能不会对行政相对人造成侵害，但却完全有可能对国家政权体系造成侵害。从这个意义上讲，司法审查中行政成本权衡的监督对象是另一种关系形式。由此可见，如果司法审查中行政成本权衡的制度能够得到确立，将会对我国传统行政诉讼的格局产生影响。上列三个方面是我们研究司法审查中行政成本权衡的切入点。如果将笔者关于司法审查中行政成本权衡的定义分解叙述的话，下列内容显然是不可缺少的。
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