论司法审查中的行政成本权衡/关保英(4)
第一，深化司法审查内涵的价值。司法审查的内涵在我国是比较清晰的：一方面，我国的司法审查以合法性审查为原则，《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”依该条规定，合理性审查目前在我国是被排除在外的。[8] 另一方面，我国的司法审查仅以具体行政行为为对象，即人民法院只审查具体行政行为，其中所突出的是审查过程中的行为属性而不是行为的过程属性。更为重要的是，我国的司法审查以行政相对人的诉权为始点和终点，即审查的开始以诉权为转移，审查的终结也以诉权为转移。我们知道，诉权是归于社会个体的权利，其与公权是没有关系的。上列方面实质上框定了目前我国司法审查相对狭窄的内涵。如果我们能够在司法审查中赋予人民法院对行政成本的权衡权，那么，我国行政诉讼乃至于整个司法审查的内涵将会被明显予以深化。一则，人民法院的行政成本权衡使司法审查由合法性变为合法与合理的双重性，正如我们在上面提到的司法审查中的行政成本权衡的基础条件是合理性审查机制的形成。在司法审查中，司法机关对行政效率的衡量无论如何都是以合理性为基础的。二则，行政成本权衡将审查的视野由具体行政行为拓展到了行政权力，由一个行为状态扩展到了行为过程。这个拓展若能成功还有可能使司法审查拓展至抽象行政行为，因为行政机构体系中的成本是一个综合因素，具体行政行为只能权衡行政成本中的一部分内容。三则，司法审查中的行政成本权衡与行政诉讼制度构建中的权利保护价值、行政权力制约价值都有联系，一旦司法审查中人民法院能够站在监控行政权力的高度来制约行政系统，行政诉讼和司法审查的内涵将必然会得到拓展和深化。
第二，扩大司法裁量权的价值。行使国家权力的机关都在一定范围内享有自由裁量的权力，不论行政机关、立法机关还是司法机关概莫能外。所谓自由裁量权是指由权力行使主体享有的进行自我选择和自由处置的权力。有人认为现代宪政制度及其他规范国家权力的制度就在于既为诸种权力主体设定裁量权，又通过一定的机制控制其自由裁量权。“裁量权之建构与限定存在不同，不过二者可能存在交叉。限定的目的是为了保证裁量权不超越规定的界限，而这可以通过颁布的法律、行政规则或避免裁量权的发展超越界限等方式完成。建构的目的在于在界限范围内控制行使裁量权的方式，而这也可以通过颁布法律、行政规则以及其他方法完成。无论就裁量权之限定还是建构而言，制定行政规则都是一项极为重要的工具：确立裁量权界限的规则可以对其进行限定，而明确行政官员在界限范围内之所作所为就是对裁量权的建构。”[9] 由于国家权力的性质和特点不同，不同主体行使的自由裁量权亦有所不同。立法权和司法权被认为是能够找到明确界限的权力。[10] 因此，这两种权力中的自由裁量权一是比较清晰，二是有一套严格的控制机制，如它们的自由裁量权仅仅存在于一定的幅度之内，即其在上限和下限之间对行使权力的事态作出选择。与之相比，行政自由裁量权则要复杂得多，笔者曾经对行政自由裁量权存在的领域作过描述，指出其存在于“幅度范围”与“空白地带”两种情况之下。前者与立法、司法裁量权相同，后者则是指在法律没有对某一事态作出规定而行政机关又必须予以处理的情况下存在的权力。[11] 总之，行政自由裁量权要远远大于司法自由裁量权。这种权力分配的不对等性，使司法审查中司法机关对行政机关的制约十分有限，为了寻求两种权力在自由裁量权行使中的平衡，笔者认为应适度扩大司法自由裁量权，即允许司法机关在司法审查中自由选择处理方式，以使其对行政权的制约相对给力。司法审查中的行政成本权衡便是一种由司法机关行使的裁量权力，其根据行政权的内外在状况从深层次判定行政权行使的消耗与产出，进而制约行政权力。当然，这只是扩大司法自由裁量权的进路之一，从国家权力的总体格局上讲，司法审查中司法机关自由裁量权力的扩大必然有利于其对行政自由裁量权的限制，司法审查中行政成本权衡的最终结果将使司法权与行政权之间建构起一种新的制约模式。
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