论司法审查中的行政成本权衡/关保英(5)
第三，促使行政权理性化的价值。行政权之合法性与行政权理性化之间的关系在学界尚无深入研究。不过，从我国行以法学界的基本论点看，似乎行政权的合法性与行政权的理性化是同一意义的事物。即是说，只要我们能够做到行政权的合法化，那么，我们也就能够实现行政权的理性化。或者说，行政权的理性化可以通过行政权合法化的实现来得到证明。正因为如此，我国行政法学界和行政法治实践中基本上不去研究行政权的理性化以及实现行政权理性化的其他手段，而是一味强调依法行政或法治行政。然而，在笔者看来，行政权的合法性仅是行政权理性化的充分条件，而不是行政权理性化的必要条件。换言之，行政合法性只能作为测定行政权理性化的指标之一，如果我们将其作为唯一指标就必然会降低行政权理性化的价值。行政权是否理性化决定于诸多因素，一方面，决定于法内因素，即如果我们在法律制度中有良好的用以规范行政权的规则，那么我们就可能保证行政权理性化的实现。在规则不好的情况下行政权即使在法内运作也仍然难以实现理性化。另一方面，决定于法外因素。在现代社会中，制约行政权的除了法律规范之外，还有诸多法外因素，如科技、习惯、道德等等都能够对行政权行使的质量产生影响。目前我国司法审查中仅仅进行合法性审查似有可能使被称之为恶法的法律规范对行政权的制约变为合理，进而使非理性的行政权行使得到司法审查的认可。由此可见，司法审查中的行政成本权衡是在相对超越既成规则的情况下对行政权行使的内在性进行审视，这个审视既使行政权能够实现真正意义上的合法性，又能实现真正意义上的理性化。这其中的道理是非常清楚的，尤其在我国行政实在法还存在较大不足的情况下，促使行政权行使的理性化将是目前我国司法审查的一大历史使命。[12]
三、司法审查中行政成本权衡的范畴
司法审查中行政成本权衡的范畴是司法审查中行政成本权衡的基本问题之一，具体指人民法院在司法审查中究竟在哪些范围和领域对行政成本进行测评和估算。毫无疑问，司法审查中的行政成本权衡不仅仅是一个行政法学的理论问题，更为重要的是它应当成为行政法治实践问题，即我们应当用行政实在法将司法审查中的行政成本权衡规定下来，例如，我们可以通过由最高人民法院制定司法解释的方式对行政成本权衡的一些具体事项作出规定。当然，实在法的规定是排解实务环节所有有关这个范畴争论的有效解决方法。在我国还没有确立司法审查中行政成本权衡制度的情况下，我们从理论上先行探讨行政成本权衡的领域是十分必要的。在本文第一部分作者已经指出，司法审查中行政成本权衡的标的是行政权力而不是行政行为，若笔者的这一论断正确的话，便可说司法审查中行政成本权衡的范畴甚至超越了具体行政行为本身。我国目前司法审查中有关范畴的分布是十分确定的，就是被诉的具体行政行为，而且仅仅以该具体行政行为的合法性为审查的核心，这就使我国司法审查的范畴十分狭窄。与之相比，司法审查中行政成本权衡的范畴则要宽泛一些，我们这样说在理论上也是成立的，因为合理性审查的深度和范围要比合法性审查的深度和范围更加深刻一些。对于司法审查中行政成本权衡的范畴我们可以从纵向和横向若干方面分析。然而，纵向的范畴所涉及的是行政成本权衡的深度，包括行政主体在作出行政行为时对行政效率认知的程度等等，即便我们要在行政实在法中确立行政成本权衡制度，此种纵向上的范畴我们也是无法用法律规范予以规定的。横向上的范畴则是相对确定乃至于相对静态的，我们只要能够在目前情况下将行政成本权衡的横向范畴厘清就很不容易了，笔者将这个横向上的成本权衡范畴概括为下列若干方面。
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