论司法审查中的行政成本权衡/关保英(8)
(1)确立行政成本控制原则。现行《行政诉讼法》有两类原则，一类叫共有原则，即行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼三大诉讼都有的原则，其中有以事实为根据以法律为准绳原则、合议原则、辩论原则、人民法院独立行使审判权原则等，这些原则在三大诉讼法典中都作了规定，在三大诉讼中的内容和适用都是大致一致的。第二类是特有原则，即只有行政诉讼法才有的原则，行政法学界认为下列三个原则是特有原则：一是人民法院对具体行政行为的合法性进行审查原则。二是在行政诉讼中双方当事人地位平等原则。这个原则在其他两个法典中并没有列举规定，因为在其他诉讼中双方当事人地位的平等是毋须强调的，在民事诉讼中原告与被告具有完全相同的地位，没有必要再作出这样的强调。而在刑事诉讼中原告与被告的平等是以另一种形式体现出来的。行政诉讼则不同，行政主体只能当被告且不能反诉，尤其要承担举证责任的制度更是使其在诉讼过程中处于劣势。但是，行政主体在执法中的优势地位使其在行政诉讼中必须在表面上处于劣势。即是说，在本质上讲，行政诉讼中原被告地位是平等的，为了防止引起误解，行政诉讼法将其作为一个原则予以强调。三是人民检察院对行政诉讼进行监督的原则。由于人民检察院在行政诉讼中与在刑事、民事诉讼中有完全不同的权力范畴，故而将其作为一个特有原则规定下来是顺理成章的。上述特有原则在行政诉讼法中的出现近年来遭到了学界的普遍质疑和批评，尤其人民法院只对具体行政行为进行合法性审查更是成为质疑较多的一个原则。 [17]诸多学者主张应当将合理性审查同样作为一个原则写入行政诉讼法之中。当然，合理性原则如果能够被写进《行政诉讼法》，即意味着我国行政诉讼制度有了重大突破。司法审查中的行政成本权衡也有了相应的依据。但是，笔者认为，若要在我国行政诉讼中确立行政成本权衡的制度，就必须在《行政诉讼法》总则部分增加一个新的原则，那就是行政成本控制原则。将这个原则与行政相对人权利保护、行政法制监督等指导思想性条款并列起来，即通过这个原则使《行政诉讼法》较目前多一个功能，即行政成本控制的功能。现行《行政诉讼法》的功能有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是监督行政机关依法行政。这两个功能无论如何也不能涵盖行政成本控制功能。该功能被确定以后行政诉讼中人民法院的行政成本权衡也就有了理论基础和法律依据。
(2)建立行政公诉制度。行政权被卢梭定位在一个比例中项上。 [18]依其论点，行政权的一端是主权者，如果我们对主权者作一个相对概括的理解的话，它便指的是国家及其国家政权机构的整体，如果作相对具体的理解的话，则主要指表达国家意志的立法机关。另一端则是臣民，即承受行政权力的社会公众，也就是我国《行政诉讼法》中规定的公民、法人和其他组织。行政权力的行使有可能在上列两端都出现侵权情形，要么通过不当行政行为侵犯社会公众的权利，要么通过不当行政行为侵犯国家的权力。《行政诉讼法》作为权益或权利救济的法律究竟应当救济何种权（利）力，便是一个有争议的问题。若把行政权放在卢梭所说的比例中项上分析，其与国家政权体系的关系、与社会公众的关系便是一个较大范畴中的两个支范畴。既然通过《行政诉讼法》救济了受侵犯臣民的权益，那么，我们为什么不可以建立一个与之对应的救济受侵犯国家权力的制度呢？进一步讲，目前行政诉讼制度仅仅救济私权而没有救济公权。近年来学者们建议在行政诉讼中设立公益诉讼的范畴，但都没有从目前行政诉讼制度权益救济的片面性出发进行论证。救济了作为行政相对人的原告的私权只是实现了权利救济的一部分功能，而较大一部分的公权被侵犯后则无法救济，行政公益诉讼建立以后便可以改变目前的格局。公益诉讼的主体既可以是不特定的法定主体，又可以是作为公权行使者的人民检察院，公益诉讼的标的可以是行政主体任何侵犯公共权益的行为或者任何不当的权力行使，也可以是任何在行政权行使中的消极表现，包括对行政相对人的消极和对国家的消极。目前对行政相对人的消极可以通过行政不作为诉讼进行救济，而对国家的消极则无法救济。行政权对国家的消极最为核心的表现就是不注重行政效率的提高，而任何不提高行政效率的行为都人为地扩大了行政成本。因此，建立公益诉讼是司法审查中行政成本权衡的制度基础，因为在有关行政相对人捍卫私权的行政诉讼中行政成本的权衡是十分有限的。
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