宪法文本中的中央与地方关系/郑毅(6)
首先，对于条文的缺失和滞后等量的问题，主要应对策略有修改宪法和解释宪法两种。第一，修改宪法。其原理是针对缺失的部分直接加以补充从使宪法文本而达到应然的完满状态。其优势在于具有针对性、权威性、直接性，而劣势则在于成本巨大、工作冗繁、耗时较长以及频率过高对于宪法权威的减损。此外，由于我国一项使用修正案的方式进行修宪，因此在技术上也面临一些难题。 [24]综上，修宪的方式虽然能够彻底解决量的问题，但是不宜轻易使用，更不宜频繁使用。对于当前宪法文本在央地关系上存在的缺陷是否足以启动修宪程序，尚需进一步的论证。第二，解释宪法。与修改宪法的效用机理不同，解释宪法是意图通过对既有相关条款的字面解释、扩充解释、缩小解释 [25]乃至重新解释来实现对相关事项的涵盖。限于我国当前体制，虽然宪法解释在学理上有抽象解释和案件解释之分，但我国仅承认前者的存在。一般认为，宪法解释的事由主要有三：①宪法的规定需要进一步明确具体含义的；②宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；③法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。 [26]相比修宪，宪法解释最大的优势在于能够基本维护宪法文本的稳定和权威并实现良好的完善效果，其劣势则在于具体解释程序的缺位以及解释机关怠于行使解释权的惯性。即便如此，从现有的情况来看，重点，采用解释宪法的方式弥补量的缺陷似乎更为可行。
其次，对于条文过于抽象的质的问题，主要应对策略有解释宪法和完善立法两种。第一，对于解释宪法而言，其作用机理与改善量的方面的瑕疵并无本质不同。从某种意义上说，宪法解释更适于承担将抽象的条文具体化的功能，因为这不仅不会面临增加宪法文本自身的篇幅、容量而产生的臃肿与冗长，反而还会无形中极大提高宪法条文的适用性，将其应然的规制效果充分地彰显出来。第二，完善立法。其一，从应然的角度而言，我国金字塔型的立法体系决定了法律、法规等下位法对于宪法条文具有天然的补充、深化的功能。作为母法的宪法处于“塔尖”，在很大程度上只是我国法律制度框架的总纲而总领其他一切法律规范，个及法律、法规等规范性文件按照各自的法律位阶依次纵向排列，最后在金字塔的底部完成对于实践中一切法律关系的规范性覆盖。 [27]因此，不应也不能指望宪法对于所有法制问题实现事无巨细的涉及，而应当将这一重任寄望于立法体系的不断完善。其二，从实然的角度而言，在当前的央地关系法律制度中，下位法律也确实起到了举足轻重的作用。对于一般地方而言，在宪法相关条文的指导下，《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律体现出重要的补充细化价值；对于民族自治地方而言，虽然宪法第三章第六节具有相对细节的规定，但是《民族区域自治法》仍然扮演了民族区域自治制度建设的中流砥柱的角色；对于特别行政区而言，通过宪法第31条的明确授权，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》已经成为“一国两制”实现的主要法律平台。其三，虽然立法的丰富与完善能够极大缓解宪法文本中央地关系条款质的缺陷，但却不宜成为主要的应对策略。一方面，并不是所有的宪法文本缺陷都能够通过立法途径来解决。虽然释宪乃至修宪成本巨大，但是对于那些根本性问题的缺失，也只能严格地在宪法层面寻求突破，这是由宪法和法律本质上的区别所决定的。另一方面，立法的完善是一个缓慢、渐进的过程，受制于多方面复杂因素的综合影响，也很难收到立竿见影之效。
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