论需批准行政行为的主体认定/王青斌(4)
分析需批准行政行为的作出过程，我们不难发现，下级行政机关在该类行为的作出过程中扮演的是“主角”，该行为由其最初审核、作出初步决定，最后由其对外以自己的名义作出行为，而上级行政机关在该行为的作出过程中扮演的是关键性的“配角”，即拥有非常关键的“审核权”，下级行政机关的行为是否可以作出、是否需要修改等，必须由其审核。换言之， 虽然下级行政机关发挥着主要的作用，但下级行政机关在该行为的作出过程中不具有完整的权限，而要受限于上级行政机关的“批准”行为，上级行政机关在该行为的作出过程中起着决定性的作用。简言之，需批准的行政行为虽然是以下级行政机关的名义作出的，但上级行政机关的意思表示同样在该行为中得到了体现，只不过该意思表示并没有直接针对相对人作出。
三、需批准行政行为主体认定规则的重新审视
行政行为主体的认定，在行政复议中的体现就是对被申请人的认定，在行政诉讼中的体现就是对被告的认定。在需批准行政行为的复议被申请人与行政诉讼被告不一致的背后，体现的是主体认定规则的不同。因而，有必要对需批准行政行为的行政诉讼被告和复议被申请人的认定规则进行重新审视，找出两者不一致的原因。
（一）需批准行政行为的行政诉讼被告的认定规则
在我国，行政诉讼的被告、复议的被申请人与行政主体之间存在着非常紧密的联系。“行政法学上之所以采用行政主体的概念，是为了研究公共利益代表者、维护者和分配者的资格， 从而使它与行政决定的实施、行政复议中的被申请人资格、行政诉讼中的被告资格和行政赔偿义务机关相一致……”[4]体现在行政诉讼被告的认定规则中，就是“被告必须具有行政主体资格，即‘谁主体，谁被告’”。[5]同时，对行政诉讼被告的认定，采取了一种相对简化的态度，“凡具有行政主体资格、为被诉具体行政行为的实施者，即为行政诉讼的被告。”[6]显而易见，根据该规则，需批准行政行为的被告应当是下级行政机关，因为根据我国的行政主体理论，下级行政机关具有行政主体资格，而且下级行政机关是以自己的名义对外作出需批准的行政行为的。这也是最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第19条规定行政诉讼中需批准行政行为“应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的理论根据。
行政诉讼中，需批准行政行为以对外署名的机关为被告，即下级行政机关为被告，这不仅是我国司法实践中的实际做法，而且得到了学者的理论支持，对于“行为者的认定，一般根据行为者的名义。如前文所述，此处的独立应理解为‘对外意思表示’上的独立，而不追究其意思的形成是否独立。例如，在确定阶段行政行为情形中的被告时，应将以自己名义对外作出意思表示者列为被告，而批准机关作为第三人参加诉讼。”[7]我国台湾地区的理论与实务界也基本持类似态度，如吴庚认为：“二个以上机关先后参与作成处分：其情形有如多阶段处分，原则上‘原行政处分机关之认定，以实施行政处分时之名义为准”（第十三条前段），实施行政处分之机关，即相当于多阶段处分中作成最后阶段行为之机关。”[8]此外，日本学者美浓部达吉认为：“处分厅之处分，虽为本于上级官厅之指挥而为之者，亦仍以该处分厅为被告，不以指挥之上级厅为被告也。”[9]
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