论需批准行政行为的主体认定/王青斌(7)
综上所述，完全摒弃行政主体理论在确定行政诉讼被告中的作用，虽然可以在一定程度上简化行政诉讼被告的确定规则，但也存在着明显的弊端。笔者认为，在我国当前行政复议和行政诉讼密切相关的情况下，依然应当将行政主体理论作为确定行政诉讼被告以及行政复议被申请人的理论。但是，在行为主体的认定方面，有必要改变传统的“唯名义论”的做法，对行为主体的认定机制予以必要的完善。
四、需批准行政行为主体认定机制的完善及应用
我国的行政主体理论决定了行政行为的主体必然是行政主体，具有行政主体资格是成为行政诉讼被告的前提，也是成为行政复议被申请人的前提。在行为主体的认定规则统一的情况下， 行政相对人无论是申请复议还是提起诉讼，针对同一案件的复议被申请人与诉讼被告应该是同一主体。那么，需批准行政行为的复议被申请人与行政诉讼的被告应当如何确定呢？
原有的行政主体理论强调行政主体“能够以自己的名义作出具体行政行为”。因而，在认定行为主体时，最为常见的标准就是看行为是以谁的名义作出的，进而将该行为认定为是谁的行为，而忽略了该行为主要是谁的意思表示。在确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告中重要体现就是过于注重“名义”的问题，即被复议以及被诉讼的行为是以谁的“名义”作出的。其基本的逻辑就是：如果以自己的名义作出行政行为的主体具有行政主体资格，则该主体就是行政复议的被申请人或者行政诉讼的被告; 如果以自己的名义作出行政行为的主体不具有行政主体资格，则该主体所属的行政主体就是行政复议的被申请人或者行政诉讼的被告。这种做法最显而易见的弊端就是可能导致权力与责任的分离，从而导致“名”、“实”不分的问题。体现在需批准行政行为中，就是上级行政机关虽然参与了行为的作出，其意思也体现在行为之中，但是可能完全不需要承担责任。因而，应该在认定行为的主体时，不仅强调行为主体要具有行政主体资格以及行为是以谁的名义作出的，而且还应考虑该行为是谁的意思表示。如果行为虽然仅是以一个行政主体的名义作出的，但是在行为作出的过程中其他的主体也作出了具有约束力的意思表示，该主体也应被认定为行为的主体。
无论是申请行政复议还是提起行政诉讼，申请人或者原告的意图都是要求行政主体承担责任，因而，如果因为制度设计的不合理而导致复议的被申请人或者行政诉讼的被告并不是真正需要承担责任的主体，那么必然在相当大的程度上妨碍行政复议或者行政诉讼作用的实现。因此，无论是行政诉讼的被告还是行政复议的被申请人，其都应该是“名”、“实”相符的行为主体。根据这一原则，对于传统的行为主体认定规则应当予以改进，在认定行为主体时应更注重行为实际体现了哪些主体的意思表示。根据前述对需批准行政行为作出过程中上级行政机关和下级行政机关地位以及意思表示的分析，需批准行政行为应当认定为是上级行政机关和下级行政机关的共同行为。进而，需批准行政行为的复议被申请人以及行政诉讼的被告应当按照以下规则确定。
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