论需批准行政行为的主体认定/王青斌(8)
其一，对需批准的行政行为，应以上级行政机关和下级行政机关作为共同的被申请人复议申请人仅以下级行政机关为被申请人的，受理机关应当告知申请人追加被申请人或者依职权将上级行政机关追加为被申请人，并在重新确定复议机关后将案件移交给新的复议机关处理。
其二，对需批准的行政行为，应以上级行政机关和下级行政机关作为共同被告。原告仅以下级行政机关作为被告的，法院应当告知原告追加被告或者依职权将上级行政机关追加为被告 对于需批准行政行为的被告问题，最高人民法院在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》 [18]中的态度也有所转变，明确了可以将批准机关作为共同被告，该规定第4条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告……”根据上述分析，这一规定理应扩展所有的需批准行政行为。
根据上述规则确定行政复议的被申请人以及行政诉讼的被告，可以有效解决当前在确定需批准行政行为的复议被申请人和诉讼被告中的矛盾与冲突，并有利于行政争议的解决。
注释:
[1]翁岳生编：《行政法: 2000（上册）》，中国法制出版社2002年版，第638页。
[2]中国社会科学研究院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第865 页。
[3]在现实生活中还存在着大量的下级机关自行请示上级机关的情况。其实质是下级机关在作出行政行为的过程中征求上级机关的意见，上级机关的“批准”在法律上并不具有约束下级机关的强制力，因而，这类行政行为并不是真正意义上的需批准行政行为。
[4]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第129 页。
[5]张树义主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2007年版，第78页。
[6]应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1787 页。
[7]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第239页。
[8]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第389—390 页。
[9][日]美浓部达吉:《行政裁判法》，邓定人译，中国政法大学出版社2005年版，第129。
[10]郜风涛主编：《行政复议法实施条例释解与应用》，人民出版社2007年版，第93页。
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