论我国证监会的司法救济请求权/张德峰(9)
2．判令民事罚款
为了弥补投资者的损失，证监会需要申请法院判令被告对此作出补偿。作为执法主体的证监会同违法者之间虽非平等主体之间的关系，但证监会申请法院裁判的目的是为了实现民事赔偿，因而这种救济措施同样可以称之为“民事罚款”。
从本质上看，证监会提起的民事罚款诉讼等同于公益诉讼。但是，我国迄今尚无民事公益诉讼法律制度，而根据现行《民事诉讼法》第108条（注：《民事诉讼法》第108条：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。）关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的起诉条件规定，证监会无权提起民事罚款诉讼。实际上，美国《联邦民事诉讼规则》第17条也要求“所有诉讼应以实质的利益当事人之名义提起”，但该条同时规定，“合众国法律有规定者，为他人行使权利或为他人利益，可以合众国的名义提起诉讼”（注：《联邦民事诉讼规则》第17条（a）：“所有诉讼应以实质的利益当事人之名义提起。遗嘱执行人、遗产管理人、监护人、受托人、明示信托的受托人、为他人利益订立契约或以自己名义为他人利益订立契约的当事人，或者依制定法授权的当事人，可为未参加诉讼的他人的利益以自己的名义提起诉讼。合众国法律有规定者，为他人行使权利或为他人利益，可以合众国的名义提起诉讼。在实质的利益当事人要求追认诉讼的开始阶段，或者提出合并或变更的异议之后，任何诉讼在容许的合理期间内，不得以未由实质的利益当事人的名义进行诉讼为理由，驳回该诉讼。此项追认、合并或变更，与由实质的利益当事人提起的诉讼具有同等效力。”See Ernst J．Cohn，International Encyclo-pedia of Comparative Law，Volume XVI：Parties，Chapter 5，p．20．）。正是有这一但书规定，美国SEC可以依据《美国证券交易法》第21章d节第3条关于“民事诉讼中的罚款”和第21章d节第5条关于“衡平救济”等之规定，向法院提起民事罚款诉讼。因此，要解决我国证监会的民事罚款司法救济请求权问题，首先应当有与《民事诉讼法》同位阶的立法对证监会作出明确授权。
在立法确立证监会的民事罚款司法救济请求权之后，如何确定罚款的数额和将罚款对投资者损失进行补偿便是立法接下来应当考虑的。美国《证券交易法》第21章d节第3条“民事诉讼中的罚款”之“（B）罚款数额”将罚款分为三级（注：具体为：（ⅰ）第一级。罚款数额应由法院根据事实和具体情况确定。对于每项违法行为，罚款数额为不超过以下数目中的较大者：（Ⅰ）对自然人为5000美元，其他人为5万美元，或（Ⅱ）被告因该违法行为获得的总金额。（ⅱ）第二级。尽管有上述（ⅰ）段之规定，但（A）目所述违法行为若涉及欺诈、欺骗、操纵或故意或疏忽而违反监管要求，则对每一项违法行为的罚款总额为不超过以下数目中较大者：（Ⅰ）对自然人为5万美元，对其他人为25万美元，或（Ⅱ）被告因该违法行为获得的总金额。（ⅲ）第三级。尽管有上述（ⅰ）段和（ⅱ）段之规定，在下列情况下，对每一项违法行为的罚款总额为不超过以下数目中较大者：（Ⅰ）对自然人为10万美元，对其他人为50万美元，或（Ⅱ）被告因该违法行为获得的总金额：（aa）（A）目所述违法行为若涉及欺诈、欺骗、操纵或故意或疏忽而违反监管要求；且（bb）该违法行为直接或间接对他人造成重大损失或造成遭受重大损失的巨大风险。）。从该规定可以看出，罚款数额根据违法情节直接确定或依据被告因该违法行为所获得的总金额确定，而不是以投资者损失的实际数额为基准的，当然，罚款数额的多少最终由法院根据事实和具体情况确定。至于给予投资者补偿的方式，根据美国《萨班斯法》第308条（a）的规定（注：SEC．308．FAIR FUNDS FOR INVESTORS．（a）CIVIL PENALTIES ADDED TO DISGORGEMENT FUNDS FOR THE RELIEF OFVICTIMS．—If in any judicial or administrative action brought by the Commission under the securities laws（as such term is defined in section 3（a）（47）of the Securities Exchange Act of 1934（15 U．S．C．78c（a）（47））the Commission obtains an order requiring disgorgement against any personfor a violation of such laws or the rules or regulations there under，or suchperson agrees in settlement of any such action to such disgorgement，andthe Commission also obtains pursuant to such laws a civil penalty againstsuch person，the amount of such civil penalty shall，on the motion or at thedirection of the Commission，be added to and become part of the disgorge-ment fund for the benefit of the victims of such violation．），是通过将罚款建立一个罚没收入基金来抚慰受害者。这种做法值得我们借鉴：在罚款数额确定上，由于证券违法造成的损失无法准确计算，因而以违法者的所得作为依据是可取的，同时，为了体现行为和责任的相适应性以及增加罚款的威慑效果，立法同时应根据违法情节确立不同的罚款档次，最终由法院在违法所得和法定罚款数额之间进行衡量选择。罚款数量的确定方式也决定了对投资者损失的补偿方式，由于罚款数额不是以实际损失为确立依据，那么，罚款完全可能不足以补偿投资者的实际损失，因而补偿也只能按照比例原则进行公平补偿，证监会可以将这种罚款成立基金——“证券罚没收入公平补偿基金”，由证监会进行管理，对于任何没有通过私力救济或私人民事诉讼获得救济的投资者，由证监会确认损失后从基金中获得适当补偿。
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