《行政诉讼法》存在的问题及修改建议./马怀德(6)
（二）被告资格的规定中存在的问题及修改建议
我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释基本上是以行政主体为标准来确定行政诉讼的被告。“行政主体”=“行政机关和法律、法规授权组织”，并与行政诉讼被告一一对应的关系，在我国法治还不完善的阶段，在行政诉讼法发展的初始阶段具有积极意义，但是随着民主法治的发展及行政诉讼实践的推进，以行政主体理论为标准确定行政诉讼被告的缺陷已经凸现出来：（1）增加了自然人、法人或其他组织确定被告的难度。根据现行法律的规定，行政机关能成为行政主体，但行政机构是行政机关的一部分，行政机构一般不能成为行政主体，不能成为被告。其结果导致行为者可能不是被告，给原告确定谁是被告带来困难。特别是《若干问题的解释》将此问题更加复杂化。要求原告在起诉时，去考察作出行政行为的行政机构是否有独立承担责任的能力这种即使在开庭审理中也不是轻而易举就能确定的复杂问题，实在过于苛刻。（2）行政主体的“组织性”使得对现实中根据法律授权而以其本人名义行使公权力的个人在行政法上的地位无所适从。根据传统的行政主体理论，行政主体“为自然人的延伸”，因而在确认行政诉讼被告的时候，强调被告作为行政主体的组织性质，而个人是不能成为行政主体的，从而否定了个人成为行政诉讼被告的可能性。以此观点来确认行政诉讼的被告，明显与有关法律的规定不相契合，因为在现实中实际上有一些个人在以自己的名义行使公权力。（3）我国现有的行政主体理论也使得行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题。[4]由于我国行政主体的确定标准差不多只有法律、法规授权（行政机关的“固有职权”其实也属于法律授权）一条，在目前我国法律体系尚不健全的情况下，非授权主体屡有行使行政职权的情形，造成了在确定被告时的困难，为公民诉讼带来诸多不便，甚至因此使公民诉讼无门。行政主体本身即为单一的独立的主体，一旦这些主体不存在，便有可能出现无责任归属者。（4）独立意志与独立承担责任之证伪。在行政诉讼中，国家或者地方政府为实质上的责任承担者，行政诉讼的被告实际上仅为形式上的责任承担者。从行政诉讼的后果来看，行政诉讼的被告承担的法律责任仅为法院撤销或者变更其所作的决定或者依法院裁判而重新作出行政决定（即撤销之诉、变更之诉、重作决定之诉）、被法院依法通过确认诉讼的形式宣布行政决定违法（确认之诉）、被法院要求履行法定义务（给付之诉）、充当行政赔偿的义务主体（赔偿之诉，而这种责任实际上仍然要由国家或地方政府承担）。借用行政机关在行政法中所应当承担的法律责任来表达行政诉讼被告法律责任的做法，实际上是忽视了两种责任的不同性质。
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