行政诉讼法的价值与效应/肖金明(4)
行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系，形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看，行政诉讼法是三大诉讼法之一，它的颁行使我国形成了完整的诉讼法律体系。从这个意义上理解，行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在行政诉讼法颁布之前，公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷，但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施，有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权，公正解决行政争议。行政诉讼法与民事诉讼法不同，后者面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷，法院相对容易中立地处理案件，做到司法公正；而前者面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷，纠纷的双方一方为官而一方为民，在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中，法院的中立和公正就难以保证。在行政管理过程中，官比民具有天然的、实际的优势，并且在更为复杂的社会政治关系里，法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同，法院审判与政府管理存在明显差异，但法官也是官，法院甚至长期以来被看作政府的一个部门，法院的编制、财政受到政府的制约，受制于政府的法院很难做到审判中立，在行政审判中容易偏向行政机关，影响行政案件的公正处理。所以，在实施行政诉讼法的过程中，需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使，又维护公民个体和组织的合法权益的诉讼法制思想，特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理，并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜效应，建立法院与行政机关、公民之间的三元等边关系，促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人，公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。近20年过去了，行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现，法院对经济调控与市场监管、公共服务于社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用，是其他方式和机制所无法替代的。尽管如此，行政诉讼仍然存在受案范围偏狭、诉权保障不力、撤诉不够规范、执行存在困难等问题。需要特别指出的是，在行政诉讼中，公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够，法院的独立性和由其支撑的中立性不足，行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱，直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。
行政诉讼制度不是孤立的制度，它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。强化行政诉讼在解决行政争议中的地位和作用，并非要确立“诉讼中心主义”。相反地，应当检讨和克服“诉讼中心主义”倾向，进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动，恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色，有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能，维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度的效应也不是单一的，它具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重效应。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义，或者说促进行政正义化；通过裁判行政纠纷纠正权力滥用，实现对行政权力的制约；通过裁判行政纠纷实现权利救济，维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲，权力制约和权利救济是一个问题的两个方面，如果不能有效地制约权力滥用，就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看，制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。近20年来，行政诉讼实践并没有做到“制约”与“救济”并重，行政诉讼法的权力制约功能日益显现，但权利救济的功能还相对微弱，这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性，失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷，应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想，突出行政诉讼救济权利的功能，使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。
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