辅警的主体定位及规范/张洪波
张洪波 南京大学法学院
关键词: 辅警/安全/规范/行政辅助/立法
内容提要: 辅警是具有中国特色的安全治理力量，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应该在遵循法律保留原则的前提下，应用行政辅助理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区别立法的两种具体方案展开，在清理文件的同时规范立法。
随着改革开放的不断深入，人口等生产要素流动性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的矛盾愈发显现，违法和犯罪严重冲击着正常社会秩序，安全不再是触手可及的公共品，而是需要在精巧设计和严厉执行下的奢侈品。警力不足既是现有安全和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，[1]苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合， [2]但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在创造力短期内提高有限的情况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能创造出更好的安全和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关采取招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵一致的警察辅助力量予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的情况下，警察辅助力量的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察辅助力量的基本生存样态。
一、定位依据：基于公民安全和公共安全的治理思路
警察权力来源的依据在于实现法的安全和秩序价值，与此同时，安全和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现安全和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的安全和秩序而言，个人、法人、其他组织必须首先承担起自我保护的职责，警察只有在其自身力有所不及的情况下才承担责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共安全和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政协助的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对安全和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察辅助力量来源于人民群众，基本任务是协助警察预防和控制违法犯罪，并逐渐成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其控制社会的功能后，协作逐渐变成领导与组织，警察辅助力量基本丧失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的看到这一发展脉络。
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