论“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼/翟翌(3)
（三）“国民经济与社会发展规划” 与“行政计划”之区别
要认识“国民经济与社会发展规划”的法定效力，还需将其与“行政计划”相区分。“行政计划，又称行政规划、行政设计，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出计划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。” [10]作为一种新兴行政活动方式，近年来“行政计划”成为行政法学研究热点。然而由于很多学者未将“行政计划”与“国民经济与社会发展规划”区分，并将后者视为前者的一种 [11]。这使得“国民经济与社会发展规划”自身性质及其本应具有的重要学术价值湮没于对“行政计划”的热烈讨论中，几乎默默无闻。笔者认为，“国民经济与社会发展规划”与“行政计划”具有重大差别：1.制定主体不同，“国民经济与社会规划”是由作为权力机关的人民代表大会批准和审议的，而“行政计划”只是由行政部门所形成的。2.依据和效力不同。人大批准和审议“国民经济与社会发展规划”是宪法所赋予的职权，因而其中的约束性指标具有法定效力；而“行政计划”则没有这样的宪法赋权，并且“行政计划”还分为对内和对外两种不同类别，仅对内产生效力的行政计划是一种行政事实行为 [12]；3.程序不同。“国民经济与社会发展规划”从编制到人大审议形成和调整，具有严格的法定程序，而“行政计划”则不必然具有这种严格的法定程序 [13]，该特点尤其体现在内部行政计划中；4.内容不同。“行政计划”包括的主要内容是内部一些工作计划和某些对外产生影响力的行政事务，而“国民经济与社会发展规划”所包括的内容不仅包括一般行政事务，还包括了其他内容，尤其有更多的社会权保护内容；5.救济不同。目前对于行政计划相关行政行为的可诉性，是世界各国的做法并不相同 [14]，我国对行政计划相关诉讼和赔偿的理论探讨和实践也刚起步。本文认为，“国民经济与社会发展规划”具有比“行政计划”更高的法定效力，部分明确性内容的相关行政行为可请求法院予救济。
三、“国民经济与社会发展规划”相关行政行为的可诉性
（一）低层级“规划”中的“明确性内容”
虽然“规划”具有宪法赋予的法定效力，但并不意味着其中所有内容均有对公权力约束性的效力，因为它毕竟是对长远事务的计划，很多内容并不确定，无法明确权利义务关系，那些模糊或难以具体化的“规划”内容的相关行政行为不具可诉性，只有其中明确事项的相关行政行为可能具有可诉性。笔者以全国、广东省、广州市、广州天河区四级最新制定的“十二五规划（2011—2015）”中的明确性内容为分析标本 [15]，对其中明确性事项的研究得出以下几点结论：第一，“规划”中存在着大量社会权保护内容（“规划”所含内容丰富，但本文的探讨主题限于其中的社会权内容）。虽然四级规划大部分都是笼统事项，但依然存在许多可确定的内容，外交事务、军事事务并不具有诉讼意义，能够明确的社会权部分的相关行政行为可能具有司法可诉性，第二，所谓明确性事项，主要包括两大类：一类是约束性的指标，即体现为数字的内容，如“全国规划”的“城镇保障性安居工程建设３６００万套”，“天河区规划”的“建设48间社区卫生服务中心（站），新增三间三级医院，三间二级医院”等；另一类是不体现为数字，但具有确定性内容的事项，如“全国规划”中的“实施艾滋病防治、肺结核防治、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸、农村妇女住院分娩补助、农村妇女宫颈癌乳腺癌检查、贫困人群白内障复明等重大公共卫生服务专项。”；“广州规划”的“完成广州医学院新造校区建设”、“ 实现社会保障卡覆盖所有参保人群”等。
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