WTO司法审查对我国行政主体的挑战及对策/罗铭辉(3)
三是行政主体抽象行政行为纳入司法审查范围。
WTO规则明确要求，中央、地方行政主体或者行使行政权力的非政府团体在作出影响贸易的抽象行政行为时，应当接受司法审查，即对行政立法以外的抽象行政行为要纳入司法审查范围。根据我国现行法律的规定，司法审查的范围仅限于法律规定的具体行政行为，主要是侵害公民财产权、人身权的行为；司法审查的内容仅为合法性审查，不直接涉及行为的合理性或适当性。如我国《行政诉讼法》规定，抽象行政行为如行政法规、规章和其他规范性文件等，不在行政诉讼的范围之内。目前，我国绝大多数法律是由行政系统推行的，在依法行政的条件下，行政法规、规章和其他规范性文件等的合法性成为我国依法行政的起点。由于法律已明确规定对抽象行政行为不能起诉，加上我国违宪审查制度的不健全，导致我国行政法规、规章和其他规范性文件等的合法性事实上成为一个不受审查的领域。而这些抽象行政行为又是具体行政行为的前提，在前提不受审查的条件下，结果审查的合理性和效能将大大减少。其次，在最高人民法院的司法解释中，行政法规通常是人民法院的适法依据，既行政法规、规章和其他规范性文件等抽象行政行为是人民法院适用法律的依据之一。如最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条第7款规定：“法律、行政法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金等有明确规定的，适用法律、行政法规的规定”。而行政法规又是行政主体制定的，随着行政立法的强化，行政主体利用自己的行政立法权来证明自己行政行为的合法性极为容易③。再次，按照我国的立法级次来排列适用法律的顺序，全国人大及其常委会颁布的法律为先，其次是国务院及其部、委制定的行政性法规，再次是地方性法规。政府官员的解释性讲话应该不具备法律效力。然而，行政主体以往的做法往往是不按这样的次序办事，而习惯在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定、文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效④。因而，WTO规则关于对行政主体的抽象行政行为予以司法审查的规定必然对我国行政主体抽象行政行为的不可诉性提出了挑战。
四是行政主体行政行为终局性的丧失。
我国行政诉讼法第12条第4项规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理”。即当事人申请行政机关复议或复审后，该行政机关所作出的决定为终局性的，当事人必须遵从，不能再提起诉讼。从司法审查的角度看，行政终局裁决模式的弊端在于行政权超越了司法权。根据司法权和行政权的分工原则，行政机关处理行政管理的专业问题，不能排除法院对法律问题的司法审查权，而就有关法律规范性文件关于行政终局裁决的规定来看，就不尽合理。如国务院的最终裁决权确立了我国最高行政权与最高司法权相抗衡、前者不受后者制约的制度，同时也就否定了司法权的最后屏障功能⑤。WTO的司法审查对此明确规定，与WTO成员国行政主体的行政行为有利害关系的当事人均可以请求成员国国内法院通过司法审查的方式寻求救济。如《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）第41条第4款规定了对于初审的司法裁决，在符合一定条件下，应使当事人有上诉提请复审的机会；而对于行政主体的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。《反倾销协议》第13条则对反倾销案件的司法复审作了强制性规定，根据司法审查制度，倾销案件的有关当事人如对处理该案的国家行政主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服，有权向司法机关提起诉讼，请求对该案重新作出裁决。这项规定就使得法院取得了对终局行政决定予以司法审查的权力，必然对现行我国行政主体行政行为的终局权威性提出了挑战。
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