论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性 ——以环境权理论为基础的证立/杨朝霞(9)
其二，受制于环境权主体维护环境公益的能力和意愿。当环境权主体不知（如缺乏权利意识）、不敢（有畏惧心理，害怕报复）、不愿（环境的公共性导致其产生“搭便车”的心理）、不会（欠缺起诉能力）主张和行使诉权甚至放弃诉权时，司法诉讼程序无法启动或难以胜诉。换言之，环境公益能否通过司法程序得到保护，很大程度上取决于环境权主体的能力和意愿。
为克服环境权的这两种功能性缺陷，有效维护环境公益，法律上务必设置相应的补救措施：
第一，对于远离人群的生态环境“保护失灵”的弥补措施。如前所述，生态环境中的自然资源除有经济价值之外，兼有调节气候、净化环境等生态服务功能。因此，只要保护了自然资源的经济性环境公益，便能在一定程度上实现对生态性环境公益的保护。于是，我们可运用自然资源所有权对缺失环境权主体而不能启动司法救济程序的情形进行补救。具体而言，可把自然资源的某些生态服务功能[35]视为自然资源的孳息，通过自然资源所有权主体对自然资源及其孳息的权利，保护生态环境，从而实现对生活环境的预防性保护。在我国，《宪法》和《物权法》等法律规定，森林、海洋、野生动植物等自然资源均属于国家和集体所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权（具体则由各级政府及其职能部门代为行使）。因此，当自然资源及其生态服务功能受到现实或潜在的环境损害时，各级政府及其林业、渔业、海洋、水利、国土等职能部门，有权以自然资源国家和集体所有权人代表人的身份而提起民事诉讼。从理论上讲，环境主管部门则可以环境容量资源所有权为权利基础，以环境容量国家所有权人的代表人身份而提起相应的环境民事诉讼。
要注意的是，由于自然资源属于国家和集体所有，因此，以自然资源国家和集体所有权人的代表人身份而提起的旨在保护自然资源（属于经济性环境公益）及其生态功能（属于生态性环境公益）的民事诉讼，在属性上当然属于环境民事公益诉讼。例如，在2002年的“塔斯曼海轮”海洋油污染案中，天津市海洋局（作为环保机关）、天津市渔政渔港监督管理处就提起了请求赔偿海洋环境容量损失3,600万元、海洋渔业资源损失938.09万元的环境民事公益诉讼。[36]
第二，对于环境权主体起诉意愿和诉讼能力不足的补救措施。为了确保环境公益得到有效保护，根据以公共信托理论为基础发展而来的诉讼信托原则，[37]公民可将一部分诉权托付给国家，由国家代为起诉。然而，国家作为抽象主体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是法律又将其诉权分配给具体的国家机关，由其代表国家提起诉讼。[38]在美国，代行此种诉权的机关主要为国家司法部门（检察总长）。当然，在缺乏政府诉讼（检察官未起诉）的情况下，依据“私人总检察官”理论建立起来的公民诉讼制度，[39]“任何人”（包括公民、社会组织和有关国家机关）均可直接向法院提起诉讼，督促有关企业遵守环保规定，敦促有关部门履行法定职责，从而实施法律，保护环境公益。[40]事实上，“环境权论”和“公共信托论”构成了美国环境公民诉讼核心的理论基础。同理，在我国，也可借鉴美国环境公民诉讼的经验，以环境权和诉讼信托为权利依据和理论基础，把诉权信托给代表环境公益的环保组织、环保机关和代表公共利益的检察机关等主体，[41]让他们作为原告，提起针对环境致害者、胜诉结果直接惠及整个公共环境区域环境权主体的诉讼，从而实现对环境公益的保护和救济。由于这种诉讼并非为了自身利益而是为了众多环境权人的环境利益而提起，因此，由环保组织、环保机关和检察机关提起的环境民事诉讼，在本质上当然属于环境民事公益诉讼。
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