如何制度化地解决当前中国土地问题？ ——对土地管理制度改革目标模式的探讨/谢志岿(7)
（三）建立土地开发权及其交易制度，建立不同地域保护耕地的利益动机
1．土地开发权的设立
中国在土地管理上实行用途管制制度。土地的用途是通过行政方式决定的，政府通过行政权力规定哪些区域用于非农建设，哪些区域用于农业建设，并划定了大量耕地为基本农田，没有国务院的批准，基本农田不得转为建设用地。政府按照经济社会发展需要，对土地的用途进行管制是必须的，但是，通过行政权力划分土地用途毕竟造成了不同区域土地利用权的不公平，有可能使得那些被规划为建设用地的区域获得了土地增值和经济发展的好处，而被规划为农业用地的区域则要承担耕地保护的责任，得不到城市发展好处。因此，应该建立一种耕地保护的利益补偿机制，通过调节不同用途土地所有者的利益，形成保护耕地的内在动机。为此，首先应该设定，不同区域拥有非农开发建设的权利是均等的（为简便操作及平均地权，可设定不分城乡、不同地区每人拥有的建设用地数量是均等的，并以地区人口数与全国人均非农建设用地标准作为非农建设用地指标分配的依据）；其次，土地开发权是可以交易的；第三，没有非农建设用地开发权的土地不可用于非农业用途，擅自开发的，要进行处罚并补交购买土地开发权的款项。通过建立土地开发权及其交易制度既可以使不同地区土地的开发权均等化，也可以形成对农业区域的利益补偿机制，使得这些区域形成保护耕地的内在动机，从而从总体上遏制过多地将耕地转为建设用地的冲动。
2．完善农村宅基地的流转机制
农村集体所有的合法的非农建设用地和宅基地，均为拥有开发权的建设用地，享有与国有建设用地同样的权利，可以用于流转。宅基地流转后其建设开发权随即灭失，土地恢复为农业用途。农村宅基地原则上遵循一户一栋标准，法定面积由国家统一规定。
3．建立全国性的土地开发权（建设用地）交易市场
适应土地开发权的总量控制和耕地保护，应建立全国性的土地开发权交易市场，使土地开发权在全国范围内流动和交易，提高土地的使用效率（为防止囤积，可设立一些机动指标，供建设用地需求量较大的地区购买使用，同时，可规定新增建设用地指标的有效使用期限）。
（四）推进土地供应和管理制度改革
适应上述制度变革，应改革目前由国家垄断土地一级市场的土地供应体制。一方面，适应土地权利义务关系变化，应实行政府与市场（社会）的分权，能够由市场供应的土地由土地市场供应，不能由市场供应的公共和准公共建设用地，则由政府供应。具体而言，对于非公共用地，开发人可以自行与有开发权的土地权益人通过市场的途径实现土地权益的转移，而不一定由政府通过行政手段征收和出让。对于公共用途的土地，如道路和基础设施等用地，则可由政府通过行政手段征收。
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