如何制度化地解决当前中国土地问题？ ——对土地管理制度改革目标模式的探讨/谢志岿(8)
另一方面，国家通过控制有开发建设权的建设用地总量进行土地管理。本来，实行托克维尔意义上的行政分权[12]，即由地方政府自行决定地方的土地利用，是消除地方政府土地管理上机会主义行为的一个有效办法。但由于土地利用的外部性、人多地少的现实国情及耕地保护的切实需要，如果由地方自行决定土地利用，可能导致各地建设用地使用上的过度和混乱。因此，在现阶段，宜维持对建设用地总量的控制。国家可根据经济社会发展需要，确定每年农地开发建设权总量指标，然后分配给各省市，再由各省市层层分配。由于建立了土地开发权的交易机制和不同用途土地的利益调节机制，形成了农业区域耕地保护的内在动机，也使得土地利用总量控制更加现实。政府土地主管部门只要掌握土地利用变化现状，强化执行和监管，并加大违法用地的处罚及相应开发权费用的征收力度，即能达到控制土地利用总量的目标。等到中国城市化基本实现，建设用地总量的边际增长趋于停滞的时候，土地管理领域行政分权的时机才会成熟。
（五）权利与义务平衡的制度体系，也可为解决小产权房和拆迁问题奠定制度基础
各地违法建设的小产权房，已成为挑战土地管理制度的棘手问题。合法化可能助长违法，不合法则使国家利益事实受损。建立权利与义务对等的制度体系，可以为解决存量和增量的小产权房提供制度化的渠道。一方面，国家可以赋予小产权房完整产权，另一方面，要按照城市房地产的义务，对小产权房课以完全的义务，包括土地、房产的保有和增值税以及购买土地开发权的开支（针对土地持有人），房产增值税和全额地价（针对小产权房购买者）等；对不愿承担义务的小产权房持有人，按照有关偷漏税的办法予以法律制裁。通过课以相应义务，平衡国家、集体和个人的利益。
城市房屋拆迁也是这样，应该通过权利义务平衡的制度体系，一方面保障被拆迁人的合法权益，一方面对被拆迁人的物业增值按照累进税率课以相应的税费（以可比价计算），平衡国家和被拆迁人之间的利益。防止被拆迁人的合法权益受到侵害，也防止因规划改变导致的物业增值全部归被拆迁人所得，同时防止被拆迁人漫天要价，延缓城市发展的确当进程。
当然，土地管理制度改革除了土地管理制度本身外，还需要与财税体制改革相配套。因为土地管理制度改革，深刻地改变了国家、地方政府、集体和个人在土地上的利益格局，如果不通过配套的财税体制改革形成各方之间合理的利益诱因，将难以形成新的利益平衡和制度均衡状态。因此，进行财税体制改革，通过公共财政平衡不同区域土地权益，通过科学设计物业税取代土地财政，理顺不同层级政府间的事权、财权，建立实现和调节国家、集体、个人和不同地区之间利益的制度化机制，对建立制度化的土地管理十分重要。限于篇幅，本文不再详细论述。
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