关于修改我国行政诉讼法的若干建议/莫于川(3)
其三，《行政诉讼法》以“肯定列举”模式来叙述受案范围，不利于最大限度地保护相对人权益；而且，这种对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，分类标准不一致，容易在法律实践中导致交叉和混乱。而以“肯定概括”模式来叙述受案范围，较有弹性，在必要时能够最大限度扩大受案范围，保护公民合法权益。
三、应扩大行政诉讼参加人范围
从多年的实践效果看，《行政诉讼法》关于诉讼参加人的规定存在一些突出问题。主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，资格的确立规则不明确；未规定行政公益诉讼，在国家利益或社会公共利益受到损害、又无行政相对人起诉的情况下，不能有效维护国家利益和社会公共利益；行政诉讼第三人的确立规则不明确，第三人的范围比较狭窄；未建构诉讼代表人制度，在当事人众多的情况下不利于诉讼的顺利进行等等。故亟需进一步明确行政诉讼原告资格的确立规则和范围，建构行政公益诉讼制度，明确行政公益诉讼原告的范围，明确行政诉讼第三人的确立规则并扩展其范围，规定行政诉讼代表人制度及其具体内容。
建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。在人民检察院不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。”“同提起诉讼的行政行为或者诉讼结果有利害关系的其他公民可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”作此修改的理由在于：
其一，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害（即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响），同时应包括《若干问题的解释》第十二条规定的情形：与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
其二，行政机关在作出行政行为时有可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但有时并无直接、具体的相对人因为受到伤害提起诉讼。在此情形下，为更好地保障国家利益和社会公共利益，有必要规定公益行政诉讼。公益行政诉讼制度中的一个重要问题是确定原告范围。当今许多国家都建立了公益行政诉讼制度，有必要对国外公益诉讼的原告范围加以考察借鉴。在英国，法律对于公益的司法救济相对来说比较保守，但在当事人起诉资格自由化方面也有了一些发展，总体而言行政法上的救济手段是朝着统一和宽泛的起诉资格方向发展（例如检察总长为了公共利益可以主动请求司法审查，在私人没有起诉资格时还可以帮助私人申请司法审查，作为居民利益代表的地方政府为了保护本地区的居民利益也有资格申请司法审查）。在美国，通过司法判例的方式不断降低原告资格要求，自然人、法人、社会组织和政府机关都可以提起公益行政诉讼。在日本，规定了类似于公益行政诉讼的民众诉讼，对于原告的资格要求也很宽泛。[1]我国在建构公益行政诉讼制度时，对于原告资格当下宜作适度限制。众所周知，在国家利益或者公共利益受到损害时，往往也会直接或间接地对公民带来程度不等的不利影响，如果赋予其提起公益行政诉讼资格，会有利于国家利益或公共利益的保护。但由于多种原因，公民在国家利益或社会公共利益受到损害时有可能不敢、不愿、不会提起公益行政诉讼；这时，首先由检察机关出于维护国家利益和社会公共利益的职责提起公益行政诉讼，这是必要的、适当的、高效的。当然，从操作实务考虑，有必要将公益行政诉讼的提起主体分为两个序列，由检察机关作为第一顺序，其他提起主体作为第二顺序。也即在人民检察院由于某些主客观原因不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可由其提起公益行政诉讼。
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