论怠于履行职责致害的国家赔偿/沈岿(6)
第11条的第(四)项、第(五)项、第(六)项是直接指向怠于履行职责的情形，第(八)项则完全可以吸纳怠于履行职责侵犯其他人身权或财产权的情形。(14)这些都意味着，在受案范围层面上，把原告对行政机关怠于履行职责情形不服提起的诉讼，也放在对“具体行政行为”不服提起的诉讼范围之中。而第54条第(三)项则是在判决层面上，承认对“不履行或拖延履行法定职责”情形的审判，也属于对具体行政行为的审判。虽然在学理上，仍然可以就怠于履行职责是否属于具体行政行为进行争论，但是，从解释论的角度看，这些条款的存在，为司法实务审理行政怠于履行职责致害赔偿问题，提供了足够的依据。
《国家赔偿法》(1994)颁布实施以后，该法第3条第(五)项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”、第4条第(四)项“造成财产损害的其他违法行为”，形成了对行政赔偿范围肯定性列举的开放式结构。这就为把行政怠于履行职责致害情形纳入其中，进一步提供了解释的依据。(15)
2.司法解释
如上所述，现行国家赔偿法和行政诉讼法的相关条款，还是为把行政怠于履行职责赔偿纳入国家赔偿范围，确立了比较周全的、至少可供灵活解释的法律依据。然而，由于这些规定并未明确指向怠于履行职责的情形，需要司法能动地予以解释，故在实践中，地方法院在拿捏不准的时候，还是会请求最高法院进行权威解释。
在行政怠于履行职责致害赔偿问题上，最高法院于2001年分别对重庆市高级法院和四川省高级法院的请示作出了批复。《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》([1999]行他字第11号)指出：“重庆市西山坪劳动教养管理所未尽监管职责的行为属于不履行法定职责，对刘元林在劳动教养期间被同监室人员殴打致死，应当承担行政赔偿责任。人民法院在确定赔偿的数额时，应当考虑重庆市西山坪劳动教养管理所不履行法定职责的行为在造成刘元林死亡结果发生过程中所起的作用等因素。”这个批复是对第三人过错侵权与行政怠于履行职责共同致害情形的确认。
《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释[2001]23号)指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”这个批复的适用范围显然要比上一批复要广，因为其对公安机关不履行法定职责致害赔偿，作出了统一的、明确的规定。无论是公安不作为直接致害，还是与自然原因、受害人自身原因或者第三人过错侵权相结合致害，都可适用此批复。
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