《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条分析/闫尔宝(3)
第三，协议不履行的纠纷解决机制不同。如前所分析的，《拆迁条例》将拆迁补偿安置协议视为民事合同，并以此为基础设定了协议不履行的纠纷解决机制。按照通行观念，民事合同签订后一方不履行的，可通过以下途径解决：（1）申请仲裁。即将争议提交仲裁，由具有民间性质的仲裁委员会作出裁决。（2）民事诉讼。即将争议提交人民法院，由人民法院适用民事诉讼程序确认权利、宣告责任。《拆迁条例》的规定完全体现了上述民事合同纠纷的解决思路。该条例第15条规定，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。据此可知，《拆迁条例》之下，当补偿安置协议达成后，被拆迁人、房屋承租人不履行该协议时，用于解决民事合同争议的民间仲裁与民事诉讼成为必然的纠纷解决机制。与之相对，《征收与补偿条例》对房屋征收补偿协议得不到履行的纠纷解决途径设计了与《拆迁条例》不同的机制。该条例第15条并未规定选择民间仲裁，而只是规定在补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。笔者以为，未规定以仲裁方式解决房屋补偿争议不履行的纠纷，已经隐含着没有将房屋征收补偿协议不履行的纠纷视为普通民事争议的意思。至于“依法提起诉讼”的规定，虽然没有明确是提起民事诉讼还是行政诉讼，但根据前述对房屋征收补偿协议的主体地位与目的的分析，则可认为立法者是默认了该争议属于行政争议，再就我国目前实行的行政争议与民事争议分别设计司法救济途径的制度现状来考虑，则可认为，“依法提起诉讼”中的“诉讼”应理解为行政诉讼。
据上分析，《征收与补偿条例》下的房屋征收补偿协议与《拆迁条例》下的拆迁安置补偿协议在缔约主体、目的以及纠纷解决机制等方面都有质的区别，因此，房屋征收补偿协议应作为行政合同看待。
二、 房屋征收补偿协议如何通过行政诉讼得到履行？
如前所述，《征收与补偿条例》中的房屋征收补偿协议在法律性质上属于行政合同，即是双方法律行为。按照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的精神，当前的行政诉讼受案范围除包含单方行政行为之外，还包括作为双方行政行为的行政合同。 [11]这也从另一个侧面证明《征收与补偿条例》之下，房屋征收补偿协议不能得到履行的时候，可以诉诸人民法院提起行政诉讼。不过，虽然可以从理论上得出新条例肯定房屋征收补偿协议不履行的争议可通过行政诉讼解决的结论，但“娜拉出走之后怎样？”的问题仍需立法者与理论界进一步提供答案。当房屋征收补偿协议为任何一方不履行协议时，后续的行政诉讼程序该如何进行，是我们直接面对的一个问题。在此，笔者将根据不履行补偿协议主体的不同情况分别进行分析。
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