法治视域中保障房建设探析/高军(9)
正如论者所指出，政府必须保障弱势群体的居住权，但不能矫枉过正回到计划体制的老路上去，由政府包办一切是不现实的，而且注定必然是低效的。保障房的好处在于省掉了土地出让金， 但坏处在于政府建房的效率远低于市场，更不用说这个过程中可能产生的腐败，只有竞争性的市场主体才有能力以最优的配置、最高的效率建造相对最便宜的房子。[23]事实上，市场才是真正的创新主体，面对高昂的房价，市场早已自发地产生了一套解决弱势人群居住的秩序：（1）大量涌现的城中村。近年来，由于经济的发展，城市急剧扩张，大量农村人口进城务工，在政府住房供给缺位的情况下，以大量出现的城中村为代表的市场代替政府供给了大量的廉租房。这些城中村虽然地处城市中间，但土地性质却是农村集体所有，在市场需求的刺激下，这些城中村的村民逐渐抛弃原来的农业生产方式，转而从事商业服务业和房屋出租活动。（2）存量巨大的“小产权房”。“小产权房”是我国不合理的城乡二元化土地制度、政府对土地一级市场垄断、土地财政催生的高房价等因素所造成的一种奇怪产物。[16]据前几年国土资源部的统计，全国的小产权房共计66亿平方米，约占全部住宅面积的1/3。由于政府的管制，这些“小产权房”的售价和租价与商品房之间存在着数倍的差距，因而成为城市贫困人口和农村进城人口的栖息之地，成为廉价(租)房的供应来源。市场自发提供廉租房与保障房建设过程中的混乱相较，应验了一条简单的经济定理，即用自己的钱为自己办事最有效率，最没有效率是用别人的钱替别人办事。市场自发提供廉租房至少是有效率的，是在用自己的钱为自己办事，但保障房建设却是政府是在用纳税人的钱为纳税人办事，而且还缺乏制度化的、有效的约束，因此出现种种乱象实为意料之中。
目前，政府一方面提出盖保障性住房，另一方面又不承认现在事实上发挥廉租房作用的小产权房的合法性，至少不符合市场经济的效率原则。学者指出，在当前我国环境下，政府可以通过减少土地财政和放开土地交易的管制来促进土地市场降价，从而降低房地产成本，保障房只能作为一种辅助性手段。[5]前已论及，我国高房价问题根源在于不合理的央地财政关系所导致的“土地财政”。笔者认为，解决的根本在于重构法治化的央地财政关系，保证地方财政自主权及实现中央财政转移支付的法制化，终结土地财政，承认私人的土地所有权，破除城市房地产供给的垄断，承认自建房、合作建房的合法地位，使房地产市场回归常识等等。[16]但这需要深层次的法律制度变革，非能“毕其功于一役”。就目前情形而论，笔者赞成张曙光先生所提出的观点：解决我国住房问题的根本方法就是“无为”，即取消行政部门对房地产市场及其它领域的干预，禁止行政部门对各种产权的侵犯，建立起多元化的充分竞争的住房供应体系。他强调“政府补给不足，从产权保护做起”才是根本，“当务之急承认市场供给的合法性，政府承认廉租房、城中村的合法性，按保障性住房，最近收多少，给补贴多少，这个问题完全可以解决，但现在政府依然不承认它的合法性。”[24]
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