行政机关不能通过法律的选择创设处罚权/赵 龙(2)
根据安全生产法第九条第一款和第九十四条规定，县级以上安监部门对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，决定行政处罚。由此，安全生产法对于行政处罚主体的规定是县级以上安监部门。根据安全生产许可证条例第三条第二款的规定，省、自治区、直辖市人民政府安监部门负责除国务院安监部门管理之外的危险化学品生产企业生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安监部门的指导和监督。根据安全生产许可证条例第二十三条的规定，本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。由此，行政处罚的主体仅限于国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，而不包括市、县安监部门。可见，对危险化学品生产企业违法行为进行处罚的主体，安全生产法和安全生产许可证条例及危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法的规定不一致。安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法将对危险化学品生产企业违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，是否缩小了上位法的行政主体或其职权范围？根据安全生产法第九十四条的规定，有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。该法律条款特别强调对行政处罚的决定机关法律法规另有规定的，按照其规定，属于立法授权条款，其授权目的是对特别事项作出特别调整，这主要是危险化学品生产领域的特殊性所决定的。因此，安全生产许可证条例第三条第二款和第二十三条将对危险化学品生产企业的违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，不属于缩小行政主体或其职权范围的情形，没有违反上位法的规定，且安全生产许可证条例属于行政法规，符合安全生产法第九十四条的规定。
上位法与下位法发生冲突，适用上位法的规定，体现的是法律效力的优先性原则。当上位法与下位法不存在冲突的情形下，应该优先适用规定更加具体、更加详细的下位法。因此，在危险化学品生产领域，在上位法安全生产法对于行政处罚的主体规定比较原则的情况下，应该适用规定明确、具体的安全生产许可证条例，参照适用危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法。具体到本案，县安监部门在没有法律、法规授权或委托的情形下，排除适用安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法，选择适用规定较为原则的安全生产法，创设行政处罚权对医药公司进行处罚，超越了法定职权，应予撤销。
（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院；安吉县人民法院）
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