农村集体土地征收的法理反思与制度重构/陈小君(12)
1.立法权对农民集体分配自治权的限制
前已阐述，在《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的情况下，根据2004年国务院《严格土地管理的决定》的要求，很多省市制定了土地补偿款的分配办法。而以《严格土地管理决定》授权为据制定的政府规章，对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的四个方面，都已经有很大程度的限制。首先，“是否分配决定权”的严重受限。不管是集体土地被全部征收还是被部分征收、不管是否撤销建制、也不管是否确权确地到户，[30]集体经济组织都应当分配土地补偿款，不存在分还是不分的选择。其次，“拿出多大比例用于分配的决定权”的严重缺失。无论是集体土地被全部征收并撤销建制后土地补偿款的100%分配，还是政府规章规定的固定比例的分配，农民集体都已经没有“拿出多大比例用于分配的决定权”;而在“村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从”[31]的状况下，所谓的浮动比例在实践中很可能更倾向于按照80%、75%或者70%的固定比例进行分配，致使农民集体“拿出多大比例用于分配的决定权”亦少有发挥空间。第三，“哪些人有权参与分配的决定权”在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。例如，《吉林分配意见》、福建省高级人民院2008年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》(简称《福建高院解答》)等规范性文件均规定了较为详细的集体成员资格认定的概括性依据和特殊人群的具体认定标准。第四，“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”也被相关立法单一化。如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定，“平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，这等于排除了“按所尽义务或者贡献分配”的决定权。
上述国务院授权制定的政府规章对农民集体分配自治权的限制主要是为了修改或变通《土地管理法实施条例》第26条的相关规定。但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收但未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。因此，本文前述提出修改《土地管理法实施条例》第26条，区分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物权和所有权分别补偿的立法建议，将农民集体享有的分配自治权缩限于土地补偿款中归属于农民集体自己所有的那部分，不仅可以避免农民集体干预本属于用益物权人的土地补偿款份额，[32]而且还可以理顺《物权法》、《村民委员会组织法》规定的土地补偿款分配自治权的适用对象，适度缓解法律既授权又限制农民集体分配自治权的自相矛盾。之所以“适度缓解”，因为在“哪些人有权参与分配的决定权”以及“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”两个方面，基于集体成员权的平等性，农民集体的分配自治权仍应当受制于立法权的统一规定;如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。
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