行政诉讼架构分析/杨伟东(3)
不过，在我国行政诉讼已确立20多年后的今天，行政诉讼是否要沿袭或复制这一架构，依然实行完全的行政行为中心主义，值得我们反思。
三、行政行为中心主义安排存在的问题
经过20多年的发展和实践，现行的纯粹以行政行为为中心的行政诉讼安排已暴露出至少三个方面的问题。
（一）能否涵盖所有类型的行政争议值得怀疑
自《行政诉讼法》引入“行政行为”这一概念以来，何谓“行政行为”聚讼至今。由于“行政行为”一词已非单纯的学术概念，而系“法律用语”，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。最高人民法院1991年通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）[10]尝试通过对“具体行政行为”的界定。[11]然而，这一意图不仅没有达成预期效果，反而被指限缩了行政诉讼受案范围。2000年，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）中放弃了对“具体行政行为”的界定而代之以描述。[12]在有关起草者看来，《若干问题解释》摒弃的正是《贯彻意见》所代表的过往行政法学界采用的狭义行政行为界定，而采用的是广义的行政行为，从而拓宽了行政行为的范围。由此其“不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括授益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。”[13]
《若干问题解释》及其起草者在现有行政诉讼框架下所作出的推进行政诉讼和行政法发展的努力令人钦佩，不过《若干问题解释》的规定同样无法消除学术界和法院对何谓“行政行为”的追问，“哪些行为是‘行政行为’或‘具体行政行为’的争议仍然存在。”[14]在广义行政行为下，当事人对行政合同、行政指导、程序性行政行为等诸多类别的行为能否提起行政诉讼，依然无明确的结论。于是，最高人民法院只有通过司法解释明确相关行为的可诉性及可诉性行为的范围。例如，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》[15]（以下简称《政府信息公开规定》）详尽列举可诉行为的范围，起草者费力解释行政机关的政府信息公开活动为行政事实行为，属于《行政诉讼法》上的“具体行政行为”。[16]为此，有学者开始了倡导推翻行政法学界一直采用的行政行为定义，用广义的行政行为统一行政行为界定的学术努力。[17]
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