对政策性破产国有企业有担保债务的起诉应否受理/蔡晖
最高人民法院在法发[2009]19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中指出，案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(二)债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(三)债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的（上述两类政策性破产企业的债务在下文中简称“两类债务”）。这个规定是否适用于政策性破产国有企业有担保的债务，是一个认识不很统一的问题。笔者就此问题提出探讨意见。
一、根据法律解释规则，上述规定应该适用于有担保的债务
1.从文义上解释，上述规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。根据民法理论以及民法通则和担保法的规定，债务可以区分为有担保的债务和没有担保的债务。《纪要》在作出关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定时，并未把有担保的债务排除在外。因此，这个规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务，否则就是人为缩小《纪要》的适用范围。
2.从民法通则、担保法、企业破产法及国家关于政策性破产相关规定的体系上解释，上述规定应该是针对“两类债务”中的有担保的债务作出的。
根据民法通则和担保法的规定，债务人不履行债务时，债权人对抵押物有优先受偿权。但是国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号文件）则规定：“破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”在这里，法律规定的债权人对抵押物的优先受偿权不再适用。而依据担保法第二十八条关于“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任”的规定，物的担保责任优先于保证责任。在物的担保责任被豁免的情况下，如果让保证人继续承担保证责任既违反法律基本原则，也有悖于社会正义。因此，《纪要》的规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。
此外，根据破产法的规定，无论对于任何破产企业主张债务清偿，都不能直接通过民事诉讼而只能通过债权申报这个程序解决。即使因为对债权表记载的债权有异议需要通过诉讼程序确认债权的真实性和数额，这也只是破产债权申报程序中的一个救济程序，而不是一个独立的民事诉讼程序。因此，只有把对“两类债务”的起诉不予受理的规定理解为包括有担保的债务，才符合《纪要》的精神。否则，如果把《纪要》中关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定仅仅理解为无担保的债务，那么这个规定纯属多余。
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