行政诉讼中的抽象与具体行政行为区分标准探微/刘涛(6)
从本质说，行政行为是行政主体行使行政职权的结果，可以说行政职权是行政行为的基础和本源，行政职权是行政主体行政管理的资格和权能，它“一般涉及五个方面的内容：职权名目、职权系属、职权方式、职权界限、职权对象……职权对象是行政权力所向的对象，即权力指向谁的问题”。据此，我们可将行政行为针对的对象特定与否转化为行政对象特定与否。而我们要判断权力对象特定与否只能在权力作用的范围（即行政权限）内判断。行政权限可分为地域权限、时间权限、事务权限、层级权限。我认为，真正对权力对象特定与否有意义的是地域权限，即行政职权适用、作用的行政区域。因为首先，行政区域（即行政区划）是国家为了便于管理而将其领土划分为若干个不同层次的区域，并设立相应国家机关对其进行管理。一定的行政区域都有一定行政机关与之相对应，并且行政机关的权力范围大小是与地域大小相适用的，据此，我们可以行政权作用地域的大小及整体与局部关系来衡量行政权作用对象的特定与否。其次，地域标准是一个标固定准，我们以相对静止、固定不变的地域为标准来判断生活工作于其上的行为对象的特定与不特定也是容易做到的。
综上所述，笔者认为抽象行政行为是行政主体针对其全部管辖地域内的对象作出具有普遍约束力的行为；具体行政行为是行政主体针对其部分管辖地域内的对象作出的有特定约束力的行为。例如某市政府决定全市的的企业都要交纳一万元，对于这一决定，由于市政府针对其管辖范围内的所有企业作出，是整体的、全部的、不特定的对象，从而是抽象行政行为。而如果某市政府决定某市辖区所有企业都要交纳一万元的话，由于该区只是某市的一个区，因而某市政府的决定只针对其管辖区域的部分、局部的企业而言，因而对象是特定的，从而这是具体行政行为。
总之，行政行为之作出最终是基于行政权行使的，把握住了行政权标准，就把握了区分抽象与具体行政行为的实质。一般的行政决定、命令都明确地规定了权力作用的范围，所以我们是易于判断该行为抽象还是具体的；而有一些规定基于“立法”技术的考虑，并未明确指出其作用的范围，这就需要我们用理性来判断。例如某市政府规定某某路两旁严禁摆摊设点。对于这一规定而言，其并未指出该规定适用的范围，并且还表述出了一个易于迷惑人的特定、具体地点——某某路，但我们可以挖掘出其隐含的作用范围，即某市内所有人都不能在该路两旁设点。可见，这一决定是针对某市这个地域范围内所有人的，可见这是一个抽象行政行为。
注：作者刘涛，山东大学威海分校法律系；作者刘辉，山东省胶州市人民法院。
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