论村规民约与法律法规的冲突及对策（上） ——村规民约中的罚款权问题/余秀才(6)
四、村规民约的合法性限度
从上论述可知，村规民约的罚款权有其合理性、合法性，但也存在诸多问题：
（一）村干部滥用职权
“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[20]因村小组不可能形成象国家一样的专门监督机关，故易致村干部滥用职权，造成亲疏有别、额度和幅度随意、罚与不罚随心的现象。但依村委会自治法的相关规定，村干部系由集体村民选举产生并可被罢免，且“群众的眼睛是雪亮的”，故村干部亦不致太离谱。
（二）形成多数人的暴政
笔者开篇所举案例，即多数人的暴政。原告的合法权益受损是不争的事实，但“法不治众”之下，法院若判决支持之，则一方面执行难（8000元已全被用于购买猪、鸡分给全体村民吃掉），另一方面法律效果、社会效果极差，易致原告失去生活的群众基础，故而使案件陷入僵局。但总体来说，因“不告不理”，如被罚村民自愿接受，法院亦不便主动介入。
（三）空间效力的尴尬
在云南省建水县曲江镇山田村委会曾发生过这样一个案例：一通海县人李某到村里山上偷树被抓，依村规民约，可罚款500元，因李某身上无钱，遂将其关押并让其通知家人送钱赎人。村民报案后，公安出警，因盗窃未遂，且案值太低，不构成立案标准不说，连治安处罚的标准亦不够，故公安不但未处理，反而告知村民赶快放人，否则可能构成非法拘禁。村干部犯难了，关押李某不但要管吃、管住，还要派人看守，无奈之下拳打脚踢一顿后放人。现实中，村民到邻村山上偷树引发的两村之间的冲突亦比比皆是。此即村规民约在空间效力上的尴尬。这一问题如引发争议诉至法院，可适用侵权法处理，法院处理之亦不难。
（四）罚款额度问题
治安管理处罚法规定的最高罚款限额为500元，但村规民约却动辄上千甚至几千，这就带来了一个合理与合法性的问题。如按契约自由理论，天价违约金亦不为过。但通行的观点认为，应对契约自由予以限制，故合同法司法解释二规定了违约金超过损失30%的可认定为过高[21]。尽管村规民约可视为契约，但西塞罗认为，自然法是评价法律正义与否的标准，而契约非法律正义的根据，法律即使体现了契约精神或来自契约，亦未必是正义的。对此，西塞罗曾明确指出：如人们以契约形式通过有害决定，则“它们并不比强盗们根据自己的意愿作出的决定更配称为法律。”[22]故笔者认为，村规民约虽不受合同法调整，虽可因契约而承认其合法性和合理性，但亦应对其罚款的额度予以限制。具体到开篇所述案例，我们可在治安管理处罚法规定的最高罚款额500元的一至二倍范围内承认其合法性和合理性，具体如何操作属法官自由裁量权范围，需法官应用个案平衡原则处理之。
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