行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起/秦旭东(4)
我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响。这两种因素的相比较，实际上是法治与人治的区别。西方的类似制度虽然也是建立在行政系统内的，但却比较注重裁判机构的相对独立性，强调职能分离、程序保障，深刻关怀公正性的要求。英国的行政裁判所制度的发展过程中也有过关于行政裁判所是“行政的还是法律的”之论争，1957年弗兰克委员会的报告选择了裁判所是一种司法机构的观点，将行政裁判所视为司法体系的一种补充。（11参见韦德著、楚建译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版，P641)美国行政法上，行政裁决有正式程序和非正式程序，可以根据实际需要灵活应用，协调效率与公正的需要。
我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，一方面不可忽视其效率性的要求，另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国行政复议制度的“行政还是司法”的选择还有与英国情况不同的中国特色。我国传统的“行政”与法治语境下的行政根本不可相提并论。当我们提及某种所谓“行政化”倾向时，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。1989年行政诉讼法的事实，可谓我国法治进程中的一座光辉里程碑，在“民告官”成为可能之时，各级政府及职能部门开始重视政府法制工作，在内部建立法制机构以应对形势之需。1990年行政复议条例实施，行政复议制度也得以发展和完善。这期间的一个重大变化在于，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，在公民与政府之间，公民个人可以作为一方独立的主体参与到一种与政府对峙的诉讼构造中，请求中立的公断人来对它们之间的争议做出裁断。尽管实际当中行政诉讼还有种种不如以的地方，但不可否认的事，一场静悄悄的革命正在进行。（12参见陈端洪：《对峙：行政诉讼的宪政意义》，《中外法学》1995年第4期）行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政系统内的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向（13参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P301-302），正表明了应当的选择。
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