公益诉讼的主体 范围及程序研究/刘志勇(2)
2、政府机关提起的公益诉讼在中国
由政府机关通过提起公益诉讼的方式维护国家利益和社会公共利益，学术界普遍持反对的观点。人们认为，按照我国现有国家机关权力结构和职能分工，行政机关是国家和社会公共事务的管理者，是社会公益的代表，公众利益受到侵害时，应当由行政机关通过行政执法予以追究。为了对社会进行管理，国家设置了为数众多的行政管理机关，几乎每一项社会事务都有相应的行政机关来进行管理。相对人实施了损害国家利益或社会公共利益的行为，自有负管理职责的行政机关进行追究。这些负管理职责的行政机关不仅人员多，而且与被管理的相对人距离近，他们能够发现违法行为并且及时进行追究。由行政机关通过行政执法追究违法者的责任，相对于民事诉讼而言是一种更有效率的制度安排。这种观念的确有一定的道理，但是，在行政机关管理的社会公共事务中，有些涉及到与公共事务有关的私权关系和私权争议，如果简单粗暴地动用行政管理权来处理这类事务，会严重损害相对人的实体利益和程序利益；另外，行政机关的辖区范围是特定的，对于超越该行政辖区的公共事务无法行使管理权限。在这种情况下，由行政机关作为原告提起民事公益诉讼，则能克服行政管理权自身的局限性，既实现了对社会公共利益的保护，又有效地兼顾了私人利益，同时还不与行政管理职能发生冲突，可以起到弥补行政执法不足的辅助作用。2004 年最高法院公布的一起典型判例确立了政府机关作为原告提起民事公益诉讼的新机制。在黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂、中央电视台、北京北辰购物中心侵害民间文学艺术作品著作权纠纷案中，被告对原告赫哲族乡政府是否有权以自己的名义提起对赫哲族民间音乐作品保护的诉讼问题提出置疑，成为一、二审诉讼的首要争点。两审法院均认为，世代在赫哲族中流传、以《想情郎》为代表的音乐曲调，属于民间文学艺术作品，应当受到法律保护。涉案的赫哲族民间文学艺术作品是赫哲族成员共同创作并拥有的精神文化财富。它不归属于赫哲族某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益有关。该民族中的任何群体、任何成员都有维护本民族民间文学艺术作品不受侵害的权利。赫哲族乡政府是依据我国宪法和法律的规定在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表。故在符合我国宪法规定的基本原则、不违反法律禁止性规定的前提下，赫哲族乡政府为维护本区域内的赫哲族公众的权益，可以以自己的名义对侵犯赫哲族民间文学艺术作品合法权益的行为提起诉讼。被告关于赫哲族乡政府不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立。从确立政府机关提起民事公益诉讼的诉权这个角度看，上述判例的价值是不可估量的。因为维护不特定多数人的利益可以是公共利益，维护穷人、农民工、少数族裔等少数人的需要和利益也属于公共利益。我国宪法将民族区域自治作为国家的一项基本政治制度，规定各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。2001 年修订的《民族区域自治法》第38 条赋予“民族自治地方的自治机关？？保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化”的重大职责。在本民族自治地方，自治机关直接行使区域自治权即可实现法律的宗旨，但在自治地方之外发生的侵害本民族重要历史文化遗产和民族传统文化的行为，惟有通过提出民事公益诉讼才能达成法律的目标。
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