如何加快步伐构建具有中国特色的边海防法律体系/赵作明(5)
在上述边海防法律制度比较健全的国家，往往以一两部主要的法律法规规定边海防管理所涉内容，其中，主要是依法明确边海防区域的划定（包括进一步授权具体权力部门划定）、各部门的职权、边境地区的联动、强制性管理措施和具体的救济途径等。边海防管理是在法律下的控制，而不是形势政策或内部规定主导，这是检验一国是否实现边防管理法治化的最为重要的标志。
综上比较分析，我国目前的边海防立法还是零散的、非体系性的，而且缺少主干法的支撑。全国至今没有一部《国界法》和《海洋防务法》，边海防区域的划定、边境地区一线勤务的分工和海洋防务的分工尚属内部政策调整范围。
目前，导致我国主要边海防法律体系不健全和相关配套法律制度迟迟不能出台的原因，作者分析，可能主要有以下几点：
一是统一边海防立法涉及到现有体制的较大变动，涉及多方利益，机构和人员众多，客观上存在着困难。作者分析，若想通过立法理顺边海防管理体制，编制调整的动作和规模不亚于1998年的国务院机构改革。其中，公安部、交通部、农业部、国土资源部、国防部、海关总署、国家安全部等部门的部分职能将被剥离出来，组建一个新的部门，或者将相关权限归于一个部门统一行使。
二是决策部门意见不一致，尚未形成坚定而强有力的系统性理念。部分人认为应当先理顺体制，再进行立法；部分人认为，没有立法的先行，要想在现有框架下理顺体制，可谓阻力很大；还有部分人认为，可以采取“两条腿走路”的模式，边立法边调整体制。作者认为，采取“两条腿走路”的模式比较可取，但是，关键要看先迈哪条腿。应当先迈加快立法进程这条腿。毕竟，没有系统性的立法理论和框架支持，体制调整可能是迟迟不前，甚至越调越乱。在立法通过后，可以给体制调整预留充足的时间。
三是对于海洋权益的重视仍然不够。无论是中央文件的多次声明，还是地方政府以及专家学者的呼吁，但是，截至目前，对于海洋权益维护的重要性和紧迫性，尚未在国民范围内引起足够的重视，群众基础不强。
四是相关工作的透明度不够，信息不够公开，导致民众和专家学者对于边海防法律制度建设的关注和研究处于迷茫状态。综上原因分析，重点是在利益认同和机制协调方面需要加强。
此外，加强边海防法律体系研究，加快边海防立法，目前还存在以下争议：有人提出，目前中国与印度、不丹的边界问题还没解决，在东海存在着中日争端，南海问题依然是困难重重，台湾回归时日未定，上述立法是否为时过早，欠成熟。有人提出，目前就国（边）界管理，我国已经与许多国家签订了双边或多边协定，可以借鉴这种模式，可能更容易解决问题，达到殊途同归的目的。还有人提出，中央对于相关军兵警种的防卫和管理任务分工已经有较高效力的内部文件规范，职权大致厘定，在当前西方一些国家敌视中国，大肆渲染“中国威胁论”的情势下，并考虑到海洋权益及其防务的敏感性，相关的立法还是暂缓为宜，我们加强实际管控和军事投入即可。作者认为，实际划界与整体立法以及通过立法对防卫力量部署之间不存在根本性的矛盾。纵观世界各国边海防立法，均是对划界问题进行了原则性的概括，而留给具体的事务部门通过双边或多边谈判的方式进行。这一点，也是诸多部门和专家学者的共识。而“殊途同归”的做法过于乐观，达不到应有的目的。理由：一是相关的协定过于原则，往往需要通过协商才能处理具体的问题。二是国际协定的效力往往需要借助国内法才能充分体现出来。三是相关协定的千差万别，不利于形成统一的处理国（边）界问题的法律规则，不利于克服随意性，不利有效维护国家主权、领土完整和安全。四是国（边）界问题以及毗邻边境地区由于涉及国家主权，敏感性强，需要国内较高位阶的法律规范。此外，通过透明的立法，恰恰可以回击西方的无端猜疑，进一步树立和巩固我国依法履行国家防务的和平形象，破除“中国威胁论”。一个典型的例证是，在海洋防务和综合开发问题上，日本抢了先机。2007年4月20日日本参议院通过了《海洋基本法》和《海洋构筑物安全水域设定法》，两部法律将于同年7月施行。在日本与中国、朝鲜、韩国和俄罗斯等国之间存在海域和岛屿争端、矛盾迟迟不能解决、个别区域呈现复杂化的趋势下，日本单方面通过上述国内立法主张相关权利性要求，不可谓出台时机和环境不敏感。而且，根据日本的《海洋基本法》规定，将新设一个综合海洋政策本部，由首相担任部长（总指挥），副部长为内阁官房长官、新设的海洋大臣，成员为其它所有阁员。一国的海洋政策由首相来统一指挥，这从世界各国的例子来说，实属罕见。
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