试论土地权属行政案件的合法审查/卢甫霖(2)
我国社会主义所有制有两种形式：一种是全民所有制，一种是劳动群众集体所有制。相应的，我国土地公有制也有两种形式：国家所有制和集体所有制。国有土地使用权，是指中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，依照法律规定取得对城镇国有土地的占有、开发、利用和经营管理的权利。长期以来，我国实行的是单一的土地无偿使用制度，随着改革开放政策的实施，对土地使用进行不断的探索及试行，特别是1988年4月，七届人大一次会议通过的宪法修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月全国人大常委会作出了〈〈关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的规定〉〉，增加规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用具体办法，有国务院另行规定”。此后，国务院于1990年5月9号发布了〈〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉〉，至此，我国国有土地使用权有偿转让制度得以确立，并走上了法制化、规范化轨道。
我国的农民集体土地所有权，是在土地私人所有制的基础上改造而形成的，即经过互助组、初级合作社、高级合作社后逐步实现的。与国有土地所有权相比，集体土地所有权具有以下特征：〈1〉权利主体多样化。属于农村集体的土地，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。〈2〉所有权客体的限制性。依照〈〈中华人民共和国矿产资源法〉〉的规定，矿产资源属于国家所有，地表或地下矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或土地使用权不同而改变。即集体经济组织不得对属于集体所有的土地的地表或地下矿产资源主张权利。另外，集体土地所有权的转让仅限于国家征用，即只能从集体流向国家，禁止集体之间转让、买卖土地。
我国现行实施土地所有权与土地使用权可以分立的制度。国有土地使用权是所有人在国有的土地上享有的一种权利，具有对世权和排他权的特征。又是一种他物权，而且是派生于国家土地所有权的他物权，我国民法确立国有土地使用权制度，贯彻土地有偿使用原则，有利于合理利用土地等自然资源，维护生态平衡；有利于明确土地所有者与使用者的权利义务关系，贯彻土地所有权与使用权分立原则。
新中国成立后，我国城市地权制度的演变及农村土地产权制度的变化发展，各种类型土地权属纠纷不断发生。到目前为止，我国还没有一部全面调整土地关系的土地基本法，因此，体现我国地权及地权制度的法律内容散见于基本法、土地法律和各种土地法规及相关法律中。由于国家法律法规对国有土地及农民集体所有土地界定范围在不同时期有不同的规定。对是否属于国有土地和农民集体所有的土地存在偏差，也就必然形成和产生土地所有权和使用权纠纷。国有土地的土地使用权主体按照国家法律规定，是广泛的。经过批准，任何单位和个人，包括中外、城市单位和个人，农民集体和农民个人都可以成为国有土地使用权主体。由于主体的使用权广泛性，使用权争议就带有普遍性。农民集体土地使用权主体是有农村户口的本集体农民居民，其他如联营企业，还分城市居民建住宅、五荒拍卖、承包农地等可允许非集体单位和个人取得使用权，由于使用权主体的非特定性，使用权争议就会经常发生。总之，由于土地属不可再生资源，土地利用率越来越高，土地利益价值越来越重要。因土地所有权和土地使用权争议日显突出，这些问题如果不能及时解决，会对经济发展和社会稳定带来不利影响。
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