试论土地权属行政案件的合法审查/卢甫霖(4)
在行政案件中，依法对被诉机关的具体行政行为进行合法性审查，但对合理性审查没有明确法律规定。合理性与合法性都是行政法的基本原则，合理性问题是合法性问题的延伸，是依据法律原则的特殊表现，依法行政离不开行政合理。土地权属行政纠纷案件的合理性审查标准：一是是否滥用职权；二是是否显失公正。因为土地行政纠纷案件涉及专业性的知识并不高。相对于其他案件来看，纠纷产生原因时间久远，涉及面广、涉及当时的法律法规较少，政策性规定较多，许多证据都已遗失，留下的证据不完整（如当时人民政府颁发的确定土地权属凭证没有存档，人民政府或者主管部门批准征用、划拔，出让土地或者以其他方式批准使用的土地文件无法查证等）。证据往往以证人证言居多，受时间限制和人为因素的影响，证据证明内容的真实性难以具体审查，难以及时采信确认。作出具体行政行为的人民政府对证据的收集及审查没有严格依照《土地权属争议调查处理办法》来执行，往往是以证人证言作为查明事实的依据，证据的取舍相对随意性大，难以保证对证据的审查认定的质量。从法律来看，显失公正是明显的不公正，是具有通常法律和道德意识水准的人均可发现和认定的不公正。特别是对自由载量权是否公平、公正方面，往往是土地权属行政案件的争议焦点主要内容。如在争议地权属方面，各方当事人均无法提供历史书证及文件材料佐证哪一方有权管护的情况下，人民政府对认定为国有土地或者是集体性质所有的土地基础上，确认给哪一方管理使用，往往需行使自由载量权予以确认处理。主要存在确认畸多畸少，即给某一方管护多，给一方管护少，或是同样情况，不同样的处理结果，再就是反复无常，你主张强烈，我确认给你多一些，今天这样处理，明天那样处理，相差悬殊。上述情况都是显失公平、公正的表现。显失公平、公正在形式上并不构成违法，其他处理种类、处理幅度均在法律、法规规定的范围之内。行政机关行使自由载量权应当符合立法目的和意图，并遵循一定的标准，否则将不可避免地发生显失公平、公正的情况。显失公平、公正是行政机关行使自由载量权严重不当，人民法院对土地确权行为进行合理性审查，应是土地权属纠纷行政案件审查审理的主要内容之一，对其合理性审查，有助于真正公平、公正、合理地解决土地权属纠纷案件。
三、对土地权属纠纷案件合法审查的原则及标准
人民法院审查行政案件的依据是〈〈中华人民共和国行政诉讼法〉〉第五十二条、第五十三条，即：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。〈〈中华人民共和国立法法〉〉关于法律规范冲突的适用原则：上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于一般法律适用规则，判断和选择所适用的法律规范。根据〈〈中华人民共和国行政诉讼法〉〉第五条和有关行政法律法规的规定，人民法院审理行政案件，是对被诉具体行政行为是否合法进行审查。审理土地权属行政案件应从五个方面展开，五个方面的审查有一定逻辑顺序，只要审查一方面发现有违法之处，即可撤销被诉行为或确认违法，原则上后面的审查无需再进行。
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