行政证明行为的可诉性探析/张玉英(2)
那么，行政机关出具相关证明的行为是否属于行政诉讼的受案范围，行政证明行为的性质如何界定，是否属于行政诉讼的受案范围，行政证明行为是否具有可诉性，其可诉性的依据是什么？这些问题一直受到司法界和学术界的高度关注，在司法实践中，各地法院对证明性行政行为是否属人民法院行政诉讼的受案范围的标准也不一样，对证明性行政行为的可诉性，有的法院按行政案件受理，有的法院将证明性行政行为拒之门外。人民法院行政诉讼受案范围的不统一，在司法实践中造成了一定的混乱。
二、行政证明行为可诉性的理论基础
（一）行政证明行为的概念及性质界定
行政证明行为是指行政机关证实相对人权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定，包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。[1]这一定义为国内多数学者所接受。但这一定义并不能清楚的将其与行政确认、准行政行为等概念界定开，有过大、过全之嫌，笔者认为，这与对行政证明行为性质的认定有关。目前理论界普遍认为行政证明行为从属于其他一些行政行为，这是对行政证明行为地位的降低，是对行政证明行为地位的忽略。[2]笔者认为，行政证明行为是一种独立的具体行政行为。在这些行政行为中，与行政证明行为最难区分的是行政确认行为。笔者认为两者的主要区别在于：是否创设新的法律关系，是否仅系对原有法律关系的重新证明。就行政确认而言，它将创设新的法律关系，如颁发结婚证，虽然事实上当事人的婚姻状态已经存在，国家只不过以公权力的形式予以承认，但就是通过给当事人颁发结婚证，宣告了当事人之间法律上婚姻关系的成立，而非以前的事实婚姻关系。但是如果男女双方在领取结婚证后又丢失，请求民政部门的婚姻登记机构开具证明，婚姻登记机构开具证明的行为，则属于行政证明行为。另外，对于公证行为，随着《中华人民共和国公证法》的出台，公证机构的性质得以明确，该法第六条明确规定：公证机构是依法设立、不以营利为目的，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构。至此，当事人对于公证行为不服的，一律采用民事诉讼的方式予以解决，公证行为的行政不可诉性得到了立法的统一。
因此，行政证明行为是不同于其他具体行政行为的一种独立的行政行为。它的最主要特征是具有证明性，这种证明性体现在其对相对人权利义务的非设定性，即行政证明行为不赋予相对人权利，也不为相对人创设义务，只是以证书、证件等形式，为相对人证明涉及人身、财产或其他相关事项。这种证明行为产生的法律效果是间接的还是直接的，不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响，理论界一直存有分歧。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，但实际影响并不都是由具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。而行政证明行为是大多数登记行为或其他行为的一个前提条件，现实生活中较多的是对身份、学历、财产状况、资信情况、履历情况、婚姻状况、健康状况、家庭状况等的证明。证明的后面，往往存在一个潜在的行为，对当事人的权利，如就业权、知情权、婚姻权等进行处分或规制。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则，如因行政证明的违法而导致后续行政行为的撤销，行政机关对于错误的证明行为承担法律责任是毋庸置疑的。正如有学者所述：“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”[3]
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