论行政诉讼起诉期限的适用范围/林俊盛(13)
（二）当前立法和司法实践中存在的问题及原因
司法实践反映，上述本来仅适用于撤销诉讼的起诉期限规定一直都被生搬硬套地适用于所有的行政案件和其他诉讼类型，致使出现了对公民合法权益救济不足的现象，未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。［54］［55］造成我国目前行政诉讼中起诉期限规定适用泛滥现象的主要原因，是现行行政诉讼法未对行政诉讼作类型化的规定，没有因应各种不同的诉讼请求设置不同的诉讼规则，所有行政案件完全采用撤销诉讼一元化的规则和标准审理，在行政诉讼司法实践中出现撤销诉讼一体主义［56］(P89）［57］(P100）的现象。从我国现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定看，行政诉讼的程序规则或者裁判规则均形成了撤销诉讼一体主义的局面。根据《行政诉讼法》第5条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这就是行政诉讼中的“合法性审查”原则，虽然法院在作出变更判决时可对行政处罚是否合理、是否显失公正进行审查，但这只是个例外。合法性审查的前提是具体行政行为的存在，但是司法实践中，许多行政争议的对象并非具体行政行为，而是金钱给付或者具体行政行为以外的行为，如行政事实行为，在这些情形下显然无法适用合法性审查原则。此外，在原告资格、复议前置以及诉讼不停止执行等规定也体现了现行行政诉讼法的撤销诉讼中心主义。赵清林博士研究认为：“在确认诉讼中，为避免滥诉或其他不必要的诉讼，仅有原告适格方面的要求是不够的，尚需原告有即受确认判决的特殊利益。否则，将不仅徒增对方当事人的诉累，而且造成司法资源的浪费，因为此种单纯的确认对于原告来说原本就是可有可无的。《司法解释》的制定者在增设确认判决时所以有此遗漏，固然主要是因为对确认诉讼尚缺乏足够的认识。但从某种程度上亦可以说，恰恰是这种将行政诉讼等同于撤销诉讼的狭隘观念，妨碍了其进一步考虑确认诉讼的此种特殊要求。”［58］(P90）甚至在司法实践中，曾经出现过判决撤销某一行政事实行为的奇怪现象。［59］(P91）上述现象的出现与我国《行政诉讼法》当年的立法历史背景密切相关。从我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定中看出，行政诉讼法颁布时，正值我国改革开放初期，计划经济的色彩还相当浓厚，当时的行政案件的类型较为简单，多为干预行政如行政处罚、行政强制等侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权的行政行为引起的行政案件。这种现象与其他国家（或地区）行政诉讼发展初始阶段的现象是相类似的，即法律规定撤销诉讼一种行政诉讼类型已经可以基本满足当时的行政救济需要。
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