我国村镇银行法律制度的完善/李蕊
【摘要】村镇银行是我国农村金融体系的重要组成部分。作为农村金融改革创新的产物，它给农村金融发展注入新的活力。但是作为新生事物，在规范发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。基于可持续发展的视角，需要从产权结构、公司治理等多方面对我国村镇银行相关法律制度加以完善。
为了破解农村融资难的困局，2007 年我国开始在部分省市试点村镇银行。根据银监会规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月，全国共组建村镇银行 749 家，其中开业 681 家，筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物，村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先，村镇银行基于一定的地缘关系成立，经营机制灵活，能根据农村需求和农户的个性化特征，针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求，有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次，村镇银行促进了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到促进作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次，村镇银行的出现增加了金融供给，增强了农村金融市场竞争，实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好，但作为新生事物，在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。
发达国家的实践表明，单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行，不但不能实现其良好初衷，反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为，对消除贫困贡献最大的可能既不是贷款也不是储蓄，而是建立一种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的，作为破解农村融资困局的“草根银行”，村镇银行应该把是否具有可持续性作为衡量其是否成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能够在实现服务“三农”目标的同时，不借助外界支持因素，在财务上实现收入能够覆盖成本并且有盈利。
一、我国村镇银行发展面临的主要问题——可持续性受到制约
（一）定位偏差阻碍发展
按照银监会规定，村镇银行在县（市）、乡（镇）设立，不得跨区经营，是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]其实质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心要素。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨，同时作为自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的企业，村镇银行也实行市场化操作。然而这种目标定位并没有强调村镇银行作为农村金融市场的补充者，对农村广大中低收入者的信贷问题，也没有找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。
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