我国村镇银行法律制度的完善/李蕊(2)
自然条件和农业自身特性决定了农村金融必然具有需求小额分散、缺乏抵押物、信息不对称等特点。如果照搬城市商业银行模式，必然会产生水土不服的问题。首先，从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行，这种组织模式可能导致村镇银行基本延续发起行的商业模式——过分注重吸收存款，以传统银行的信贷技术提供大额贷款，注重盈利性强的中间业务和结算业务等，进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次，股东作为所有者最关心的是自己所投入资本的使用情况和资金回报率，导致部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，而将目光放在贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次，目前大部分村镇银行都是建立在乡镇以上的地方主要是县城，这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。
（二）资金不足限制发展
村镇银行发展中的一个限制条件是资金不足。首先，按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的 10%。”这种对股东的持股比例的制度安排，限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次，作为农村金融市场的补充，村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区，农民和乡镇企业的闲置资金有限，再加上村镇银行刚刚建立，信誉积累不够，制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累，目前许多村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次，配套政策缺失导致新型农村金融机构从其他金融机构融入资金渠道不畅。由于结算系统不畅，村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行；村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持；种种因素影响其持续发展。
（三）信贷风险制约发展
村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源，贷款对象收入不稳定，信用水平较低，大多缺乏有效的担保方式和可变现的抵押物，贷款方式以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情况下，信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者，相对于传统农村金融机构，村镇银行往往被迫选择那些因为信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象，因此会存在更多逆向选择风险。
二、完善村镇银行法律制度的路径选择——政府主导下的诱致性制度变迁
西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要方式是诱致性制度变迁，政府行为主要是适应市场发展，以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。例如，美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境，对其进行监管并在信贷市场失灵导致信贷不公时进行适当的干预。相反，我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用合作社与中国农业银行脱钩等一系列改革措施，均是从金融供给角度，对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本，却没能提高农村金融效率。
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