我国村镇银行法律制度的完善/李蕊(8)
为规范和促进村镇银行发展，银监会已制定《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》等一系列关于村镇银行组织及运营监管的规范性文件。但这些规定还存在层级较低，欠缺操作性等问题。根据《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。我国设立金融机构实行特许制。按照《行政许可法》规定，可以设定行政许可的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章，银监会制定的部门规章无权设定行政许可。为了保障村镇银行持续发展，建议尽快由国务院制定《村镇银行管理条例》，对村镇银行的设立宗旨、法律地位、市场准入、经营管理、市场退出、债务清偿、法律责任等进行明确的规定，并将现行财政、税收、货币支持政策系统化、规范化，再由中国银监会制定实施细则。
农业是弱质产业，受自然资源和自然灾害的影响大，为了防范贷款风险，保障村镇银行信贷资产安全，亟需发展政策性农业保险。但是对于政策性农业保险目前我国《保险法》尚无具体规定，《农业法》仅规定了国家扶持农业保险的原则，且滞后于农业保险的实践。为防范村镇银行农业信贷风险保障其可持续发展，笔者建议尽快制定《政策性农业保险条例》。借鉴国外农业保险立法经验建立农业保险与农业信贷相结合的机制，规定参加农业保险的农业生产者可以优先获得信贷服务。对农业保险的性质、经营目标、业务范围、监管部门、财税支持措施、法律责任等加以规定；并建立政府主导下的农业再保险机制，农业巨灾风险基金制度等在更大范围分散村镇银行农业信贷风险。
从地方立法来看，目前还没有地方立法机关针对村镇银行制定专门的地方性法规和规范性文件。我国农村地域广大，经济发展不平衡，农村金融供给与需求的地区差异性很大。银监会对于村镇银行的现行规定并没有考虑我国农村金融的区域性特征。建议考虑农村金融的地域性、层次性等特征，授权地方政府根据本地实际情况出台对于村镇银行注册资本额、股东人数等方面具体要求，以切实促进各地村镇银行的建立和持续发展。
【注释】
[1]2011 年 7 月银监会印发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》淡化村镇银行设立数量目标要求，进一步提高了设立村镇银行的门槛和难度。
[2]据统计，在组建的村镇银行中，县域机构占 99% ，在中西部地区的机构占 60% 。
[3]截至 2011 年底，汇丰银行等五家外资银行发起设立村镇银行 22 家。民间资本直接和间接持有村镇银行股份已达 74% 。
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