土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(10)
（二）征收审批的功能属性：面向“当事人”的考察
以上讨论实际上仅涉及征收审批机关作出批准征收这一方面，而未关注审批机关对报批材料进行审查后也可对不符合条件的征收申请予以拒绝。[45]因此，征收审批绝不当然地指代审批机关批准征收。那么征收审批具有何种法律属性？
首先，从实质效果来看，审批机关在审查征收方案是否符合征收条件的基础上能够作出批准或不予批准的决定具有裁决性质。虽然理论上征收审批构成对国家能否征收集体土地的决定机制，但事实上未来真正获得土地的使用权、并能对征收后土地的使用权进行处分的主体是申请机关。因而审批实质上是对申请机关能否在对拟被征收人进行补偿后获得原集体所有土地使用权的确认，或者是对拟被征收人的土地权益现状能否得以维持的决定。这与富勒所认为的“裁决是对权利主张争议和控告违法的权威决定”中的第一项任务类似。[46]
其次，从形式上看，征收审批的架构具备类似裁决模式的诸多特征。第一，审批虽在实践中由审批机关向申请机关作出，但这一过程实际上至少涉及三方主体——申请机关，拟被征收人以及审批机关。其中所涉及的利益格局中，作为利害关系人的申请机关和拟被征收人形成横向的、利益对立的两造“当事人”；就纵向关系而言，审批机关在层级上高于申请机关，在利益和价值取向方面理论上能够独立于申请机关。因此，审批机关可作为一定程度上独立于申请机关和拟被征收人的第三方。第二，审批机关在此过程中具有被动性，至少在形式上如此。（1）其作出是否批准征地的决定有赖于申请机关的申请，审批机关不能主动发起征地程序；（2）就申请机关之申请是否符合批准条件，主要由申请机关来提供证明材料，此类似“谁主张谁举证”；（3）审批机关作出的决定体现了对“当事人”提供证据和请求的回应，[47]审批机关不能根据自己的意思变更拟征收的地块、数量等内容。第三，征收审批所包含事实认定和作出权威决定两个环节，具有依法“决定”的特征。审批机关认定事实需要对申请机关报批的材料进行形式和实质审查。形式方面主要就报批材料是否齐备，以及是否符合形式要求进行审查。[48]实质方面主要就是否符合征收的要件进行审查，例如前文所述的是否履行报批前的程序义务，拟征收土地的界址、地类、面积是否清楚，权属有无争议，补偿标准是否符合法、安置途径是否切实可行界等。经过审查后，审批机关只能在批准征收或不予批准中作出选择。
征收审批是一个裁判过程，那么通知权利或利益可能受裁决不利影响的一方当事人参与该过程并提出对自己有利的证据和观点，是正当程序的最基本要求。富勒对裁决的分析基于这样一个命题：裁决的基础是利益受影响的各方得以提出有利于自己的证据和合理观点，[49]在其的眼中，没有参与则无裁决。利益受影响的各方之参与形成一个对抗格局。在此格局中，各方展示证据得以使裁决者获得全面的信息并对双方均保持必要的关注，同时可能形成相互抵牾之证据和论点使裁决者与双方均保持充分的距离，从而有助于裁决者作出公正合理的决定。[50]虽然这种观点深深烙有在普通法司法审判程序基础上发展起来的抗辩式裁决模式的印记，[51]但不能否认是，裁决所涉及的双方当事人均得参与裁决过程，裁决者应听取双方的意见（audi alterem partem）才能满足最低限度的程序公正。
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