土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(11)
综上，直接涉及对农村集体土地所有权和使用权进行处分的批准征收决定具有具体行政行为之性质，因而引入参与程序并不存在理论上的逻辑障碍；土地征收审批以裁决方式防止不符合条件的征地申请获批，审批机关应为土地权利可能受裁决不利影响的拟被征收人提供参与机会，方符合最低限度的程序公正。
四、征收审批引入正当程序现实呼唤：一种程序工具理性的分析
上一部分从征收审批面向“相对人”和“当事人”两个维度，分析了批准征收决定的行政行为属性以及征收审批对财产权利归属进行裁决的功能属性。无论从哪一个维度，均可从理论上推导出征收审批环节引入正当程序的具有确保最低限度的程序公正的意义。但以上讨论更多关注的是正当程序之于拟被征收人的程序价值理性，而对作为手段的正当程序如何作用于征收审批结果之工具意义何在并未深入讨论。[52]在裁决模式中，正当程序的工具理性首先体现为当事人的参与有利于裁决机关根据权威的标准作出正确或准确的裁判。[53]那么类似，如果引入正当程序，也应有利于征收审批机关作出公正或准确的决定。审批机关作出公正决定与拟被征收人最低限度的结果预期是一致的：即阻止不符合条件的征收申请获批。因此，对这个问题讨论同时也在解答改良方案留下的未决问题——拟被征收人介入审批程序如何通过行使抗辩权进而维护其实体权利。
为免讨论流于理论推导而忽略现实，下文以对一则具有典型性的申请机关通过提供伪造报批材料获得审批的真实案例的分析，引出征收审批引入正当程序对于审批机关作出准确决定之工具价值。
（一）案例及其延伸
1.案情
江苏如皋市如城镇宏坝村近200户村民集体所有127，470平方米土地（其中村庄住宅占地99，336平方米，农田等其他毛地占28，134平方米）在村民不知情的情况下被征收为国有建设用地，并被当地国土资源行政管理部门挂牌出让给一家房地产公司进行商品房开发。村民们在向当地国土资源部门了解情况的过程中发现：有关部门在“征地调查表”上弄虚作假，伪造130多户被征地农民的签名，骗取了省国土资源厅的征地批复。更为荒诞的是，当地国土资源主管部门出具的“征地调查表”的签名全都是一人的笔迹，“被调查人签名”中，有4名村民其实早已死亡，有的死亡时间已达7年之久。[54]
本案中，申请机关未履行报批前的程序义务，而是通过伪造“征地调查表”表明已经履行土地调查现状确认程序；而代表省级政府具体负责办理审批事项的国土资源厅却未能发现其造假、并批准了征收。
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