土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(12)
2.分析及推断
审批机关理论上能够以是否批准征地来制约申请机关履行报批前的程序义务。如果申请机关切实履行义务，其报送的征收方案同样能获得批准。从这个角度，批准征地可理解为对申请机关履行报批前程序义务的“激励”。如果审批机关能够发现其造假而不予批准就会导致这种“激励”的丧失，这时造假对于申请机关来说就“得不偿失”。那为何申请机关还要进行造假？通过造假排除拟被征收人的知情和参与，从而也排除了他们讨价还价给申请机关带来的利益损失。但通过不履行报批前的程序所能节约的“成本”，相比征收申请不被批准造成的预期损失，仍是“蝇头小利”。所以，申请机关敢于造假根本的原因在于，即便其造假也不会导致这种“激励”的丧失。据此可以推知，排除审批机关主观上故意放弃职责的情形，申请机关通过造假获得批准相比履行报批前的程序义务使申请获批是更优选择的唯一解释是：申请征地机关认为审批机关无法发现其造假，且事实上也是如此。
是否履行报批前的程序义务是一个需要验证的事实。为了使土地征收方案获批，申请机关自然不会把未履行报批前程序义务的事实展现出来。造假的客观存在要求审查机关应当对报批材料进行实质审查，仅对报批材料的形式审查并不能满足核实材料真伪之要求。认定事实发生在审查环节，审批制约的失败则可以推断出审批机关不具备发现申请机关造假的审查能力。
（二）对案例分析结论的验证
以上推断是否合理需要进一步验证。由于审批机关主观上是否存在过错难以进行考察，以下讨论假定不存在审批机关故意放弃审查职责的情形。排除人为因素，那焦点就应聚于现有审查机制之上。
法定的审批机关为国务院和省级政府，但实践中具体的审查工作是由国土资源主管部门完成的。法定的审批机关事实上至多根据同级国土资源主管部门的审查意见作出是否批准的决定，[55]或者决定是否同意国土资源主管部门经审查后作出的予以批准的初步结论。[56]在国土资源主管部门系统内部，审查还存在上下级的垂直分工。以《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）的规定为例，该《通知》要求省级国土资源主管部门进行初审，说明审查依据并提出审查意见。然后，国土资源部对省级国土资源管理部门的审查内容和意见进行复核性审查，必要时进行实地核实。[57]无论是初审还是复核性审查，根据《建设用地审查报批管理办法》第12条第2款规定，负责审查的机关内部均实行“内部会审制度”。
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