土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(14)
申请机关对报批材料造假、初审机关没有尽到实质审查的义务，均违反该《通知》的要求。按照《通知》逻辑，如果审批机关事后发现申请机关造假或初审机关没有尽到实质审查的义务，进行造假机关的有关责任人员或未尽审查职责的责任人可能被追究责任。[61]显然这种措施并不是针对审批机关自身的能力建设，而是试图通过事后制裁威慑申请机关、抑制其造假的冲动和通过行政命令将实质审查的职责转移给初审机关。
事后制裁之发动端赖于诸多条件得以成就，例如审查机关事后能够发现造假的事实。然而在现实中，除了与上述案例类似的伪造确认文件以外，申请征地机关没有告知听证权利，但伪造村民放弃听证的文件；或者没有组织听证，制作某些村民代表听证的材料或伪造村民听证的记录，且均获得审批机关批准征地的情形也常有发生。[62]现实中大量造假的存在表明这种事后威慑机制并未发挥想象效果。即使事后能够启动问责，也非针对土地已被征收之事实。正如刑罚之存在并不能有效预防犯罪一样，这种事后制裁的存在并不能代替事前预防。另外，即便将实质审查的责任强行转移给初审机关也可能于事无补，因为初审机关也同样不具有实质审查能力。因此，仍有必要讨论如何强化审查能力建设。
2.正当程序作为一种信息传导机制
在申请机关造假的情况下，如果假定审批机关是公正的，其批准征收事实上违背其真实意愿，此时批准征地对于审批机关而言是一种“逆向选择”（adverse selection）。[63]解决逆向选择问题首先考虑的是能否建立一种有效的传递信息（signaling）机制，使在信息上处于劣势的一方能够获得另一方不愿披露的关键信息。
对于申请机关没有履行报批前程序义务以及其他与征收有关信息，除了申请征地机关自己外，拟被征收人是唯一一方能以较低成本获得相关信息的人群。本文第一部分所说明的报批前的准备程序为拟被征收人获得相关信息提供制度保障。报批前的程序具有向拟被征收人披露信息和使其参与申请机关的准备过程的功能。此时他们可作为监督机关（审批机关）和被监督机关（申请机关）之外的“第三方”来替代前者对后者进行过程“监视”。通过这种安排使主要的过程“监视”任务和成本向拟被征收人转移。但对拟被征收人而言，这些仅仅是他们维护自己的权益必要的付出而已。
3.拟被征收人之异议或抗辩作为审批机关的信息来源
没有利益受影响的拟被征收人的参与，以裁判模式运行之征收审批缺乏确保其公正和有效运作的根基。相反，赋予拟被征收人知情和表达意见的权利，审批之裁决功能方名符其实。在申请机关造假的情形下，在审批机关收到报批材料后，如果拟被征收人被告知有权就征收事宜发表意见，对于申请机关“操纵”事实的做法，拟被征收人就能够提出异议或抗辩。如此一来，申请机关前期准备行为的不可观测性缺陷就可能得到弥补。审批机关可根据拟被征收人提供的信息作为核实报批材料真伪的线索，从而使审批机关受限于申请机关单方面提供信息被动局面得以改变。在通过对双方提交的材料和证据进行书面审查无法认定事实的情况下可启动实地核实。如果查实申请机关对报批材料进行造假，则不予批准征收，并对相关责任人进行处罚。申请机关如需继续申请用地，则应重新履行相关程序、重新组织报批材料。
总共20页
[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] 14
[15] [16] [17] [18] [19] [20] 上一页 下一页