土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(15)
五、余论：现行征收审批体制下引入正当程序的限度
将裁决中的言辞听证程序模式直接引入在现有审批体制之下难以实现，但为拟被征收人提供表达意见或提供线索的机会并非不可能。审查机关可利用适当且有效的方式通知拟被征收人。并可利用各种技术平台为拟被征收人提供现场、非现场但实时的，或非现场、非实时的表达意见和提供证据机会。
理论上，在不改变书面审查的前提下，引入正当程序并不能完全解决审批机关甄别信息和利用信息的能力。如果要进一步解决可验证性问题仍需采取听证式审查，使申请机关和拟被征收人双方对提交的证据材料进行质证和辩论。然而可能并不需要彻底解决审批机关的验证能力问题。只要保障拟被征收人的知情和表达异议的权利，就能使申请机关意识到其“作弊”行为很容易被戳穿。在这种情况下，其最优的选择应当是切实履行报批前的程序义务，而不是造假。这时，审批制约机制就可发挥作用。
以上讨论并不意味正当程序在现有审批体制中能够发挥最佳作用。前文已说明征地审批环节存在初审机关、复审机关和最终批准机关的分离，这种层层分工事实上加剧传递信息“信号”的衰减。但欲避免这个问题的同时也面临引入正当程序操作性难度的加剧。从参与的便利性和减少引入正当程序对审批效率的延误来看，似乎在初审环节引入正当程序更有利于拟被征收人的参与。但是，作为地方政府职能部门的初审机关的利益与复核审机关所追寻的目的可能并不一致，作为代理人的下级初审机关同样可能对作为委托人的复审机关采取隐瞒策略。如果不改变审查机关垂直分工的现状，为防止下级审查机关放弃审查职责或故意隐瞒有效信息，就应当在复审阶段设置正当程序。这种情况下，引入正当程序势必或多或少有延误审批效率之虞。但妨害效率不应成为阻止引入正当程序的充分理由，因为没有达到制度目标的“效率”对于制度本身而言是无效的。
本文肯定征收审批对于防止不适当的征收具有积极意义，但并不表示现有的审批体制就是合理的。如何改革现有审批体制——使其既能在一定程度提高审批效率，又可容纳正当法律程序仍需进一步探究。
【注释】
[1]参见《征地制度改革是重中之重》，《法制日报》2011年6月24日。
[2]补偿争议裁决不是必经的环节，只有对补偿标准有争议的，才需要进行裁决。
[3]参见章剑生：《行政征收程序论——以集体土地征收为例》，《东方法学》2009年第2期。
[4][美]恩斯特？盖尔霍恩、罗纳德？M?莱文：《行政法》（影印本），法律出版社1999年版，第191页。
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