土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(6)
本案中，如果审批机关履行法定职责，切实进行有效审查、公正审批，那么该不符合条件的申请就不会被批准。综上，征地审批设置的立法意图和政策目标在于使审批机关对每次申请是否符合条件进行审查，阻止不符合条件征地行为的发生，从而其发挥事前预防之作用。据此可以认为土地征收审批的宗旨很大程度在于确保公正征收，防止地方政府随意占用集体所有土地。该结论可从1998年《土地管理法》的修改得到印证：根据修改前《土地管理法》第25条的规定，县级以上各级人民政府均可以批准征地，这导致土地审批权过于分散，在实践中引发征收权滥用。该次修改在总结以往经验教训的基础上，上收了征地审批权。[22]
2.替代性对策可行吗？
以上讨论从正面说明土地征收审批的积极意义。“变革方案”事实上要求废除现有的征收审批体制，以克服其造成的效率延误。这种方案提出的防止随意征占集体土地的替代性对策有二：一是可依赖土地转用审批事前确定用地指标并进行事后检查监督；二是通过听证程序制约县级政府作出的征收决定。这两个替代性对策是否可行？如果替代性策略可行性较低，或虽然具有可行性但仍不能代替征收审批，则从反面说明征收审批具有存续的必要。
（1）第一种替代对策
第一种替代性对策是依赖土地转用审批事前确定用地指标并进行事后监控。
首先需要确定的是事前确定用地指标是否可行？在实践中需要征地的建设项目分为“城市分批次建设用地”和“单独选址建设用地”。城市分批次建设用地是指在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施规划而需要占用的土地。[23]常规的具体建设项目必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地。单独选址建设用地是指能源、交通、水利、矿山、军事设施等需要在土地利用总体规划之外选址进行建设的项目用地。[24]只有前者是按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关进行土地转用审批，[25]因而可以事前确定用地计划指标。而后者涉及规划之外的土地，难以在事先确定用地指标。
其次，事后监控是否可能凑效？针对“城市分批次建设用地”，土地转用审批机关一揽子授予县级政府一定周期内特定数量的用地指标后，在一定周期结束后能否保证县级政府没有超出指标用地？这种方案给出对策是通过事后检查和问责作为制约机制。这种机制能够凑效的前提是事后检查能够发现县级政府是否超越指标征地。一个显而易见的事实是，受制于人力、财力成本和信息不对称的限制，寄希望于一种极端不平衡的“一对多”（中央机关—县级政府）的自上而下的主动检查模式是不切实际的。即便可能，建立庞大的督查队伍对全国所有县级政府的用地进行检查，其成本必然无比高昂。这种对策连能否做到有效的检查都存有质疑，更遑论问责制裁。
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