土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(7)
（2）第二种替代对策
第二种替代性的监督策略是以听证程序对县级政府作出的征收决定进行制约，并且通过事后救济来确保县级政府履行听证程序。听证程序能否制约县级政府恣意作出征收决定？
如果举行听证只是作出征收决定的一个程序要件，那么听证至多表明程序公正而无法影响实体结果。但如果通过举行听证赋予拟被征收人否决征收的实体权利却又不符合公益征收“强制性”要义。[26]显然，听证程序至多为拟被征收人提供就征收的细节问题，如地类、数量是否准确、补偿或安置是否合理等问题发表意见的机会，并要求县级政府必要考虑拟被征收人提出的合理意见。如果县级政府未对拟被征收人提出的意见予以考虑，按照这种方案给出的思路，拟被征收人可以申请事后救济。可见，这种对策最终依托有效事后救济来制约县级政府。这种思路事实上又回到对行政行为进行控制的传统策略——即斯图尔特所称的行政法的“传统模式”。[27]传统模式中，程序服务于立法指令被行政机关遵守，且为法院审查提供便利。能够保障这种模式得以有效运作的要素除了立法机关提供实体和程序规则外，最重要的是必须存在有效的事后救济机制——尤其是公正的司法审查。[28]对于此，至少我们目前尚不具备如此能力的司法机关。[29]即便有效的事后救济是可能的，其作为一种事后监督也必然不优于事前的预防性控制。尤其是在土地征收领域，对土地征收决定的否决不同于否定常规的具体行政行为。现实中即使征地行为违法，征地程序完成后往往已经成就大规模建设事实，对利用土地进行恢复可能会造成巨大经济损失或损害公共利益。这些特性决定土地征收行为可回逆性较弱，对“木已成舟”的既定征收事实的回逆常常是“为时晚矣”。
如果要阻止县级政府恣意征收、防止不符合法定条件的征收事实成就，唯一可行的策略就是拟被征收人通过听证发表异议或意见，且由独立于县级政府的公正第三方根据听证记录对是否征收进行裁决。但这样事前预防策略实际上又回到与征收审批类似的设计之上。
三、征收审批的法律属性：引入正当程序的理论基础
以上“正反”两面的分析均表明土地征收审批并非可有可无。接下来需要讨论的是土地征收审批引入正当程序面临的理论问题——“土地征收审批”具有何种法律属性。由于“两审批”在改良方案中被“捆绑”讨论，因此以下的讨论将“土地征收审批”与“土地转用审批”作区分。“两审批”在形式上处于土地征收流程的中间环节，要明辨它们的法律属性，应将其置于土地征收流程的整体框架下考察。
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