土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(8)
（一）征收审批的行为属性：面向“相对人”的考察
1.对各阶段行为的分析
（1）报批前的行为
准备阶段的行为由申请机关作出，其中包括预公告、进行土地调查并交由农户确认，告知听证权利和举行听证，拟定各种报批所需材料等。预公告、交由拟被征收人对土地现状调查结果进行确认核实、告知听证权、进行听证都是纯粹的程序性行为，没有直接产生使土地权利发生转移的效果（即不具有处分性），它们的目的在于为征收申请获得批准作准备。土地现状进行调查的目的在于发现和确认事实，其同样是为申请征收作准备，没有产生对外效果。因此，报批前的行为具有预备性，它们的设置旨在“推动行政程序的进行”，[30]从本质上而言均不属于具体行政行为。
（2）批准转用的决定
土地转用审批涉及是否同意将农用地转为建设用地。[31]农用地包括国有农地用和集体农用地，[32]转用审批的对象可能是二者之一。土地转用包括国有农用地转为国有建设用地，集体农用地转为集体建设用地，集体农用地转为国有建设用地三种情形。前两种情形中批准转用的决定可直接导致土地的性质发生变化、使用权发生转移。而在第三种情形批准转用的决定对土地性质和使用权的变化仅产生一种预期效果，这种效果的实现以批准征收决定的作出为条件。尽管批准转用的决定涉及的客体指向拟被征收人所有或使用的土地，但在批准征收决定作出之前其不会直接导致拟被征收人丧失土地权利。因而，批准土地转用只是土地权属性质由集体所有变为更国家所有一个间接的必要条件，而非是直接的充分条件。
转用审批机关具体决定的问题是具体建设项目所需的用地是否符合转用条件：用地计划是否符合现有既定规划；确属必需占用农用地的，用地计划是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的情况下，补充耕地计划方案是否符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合要求；单独办理农用地转用的，用地项目是否符合单独选址条件。[33]可见，批准土地转用审查的内容涉及用地项目、用地计划是否符合总体规划和农用地转用指标，以及补充耕地计划是否可行和合理。这些要求针对申请机关作出，而不直接涉及拟被征收人。
总之，批准转用的决定在形式上既非针对拟被征收人作出，在实质上也不必然导致其土地权益受影响，所以将集体所有转为国有建设用地的批准行为尚不构成具体行政行为。
（3）批准征收的决定
尽管土地转用审批和征收审批的主体经常可能发生重叠竞合，[34]但二者主体权限的配置原理却不相同。土地转用审批的主体权限是根据用地项目类型进行划分的。“城市分批次建设用地”的土地转用审批机关为原批准土地利用总体规划的机关。[35]“单独选址建设用地”的土地转用权限的划分则是根据用地项目的批准机关的层级来划分。[36]而土地征收审批机关的权限则是以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分。[37]
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