土地征收审批的正当程序改革/刘国乾(9)
批准征收决定一俟作出就意味着土地权属的变化具有必然性：使农村集体所有变为国家所有。土地征收审批程序是针对集体所有土地而设的，其直接体现国家强制征收权的实现。[38]其是导致集体土地所有人和使用人丧失土地权利的直接原因。拟被征收人土地上的权利属于财产权，批准征收这种典型的“剥夺甲方权利而授予乙方权利”的行为已涉及对财产进行强制再分配的实体问题。[39]批准征收的决定实质上已直接面向相对人，直接产生影响相对人权益的法律效果，因此其具有具体行政行为的特性。
（4）公告
具体实施征收的机关（原申请机关）获得土地征收机关的批准后对土地征收方案进行公告实施，公告内容包括：批准征地机关、批准文号、批准时间、批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点。[40]显然，公告并没有给被征收人创设新的负担，因此公告并不是一个新的行政行为，而仅属于对批准征收决定进行送达的方式。
2.征收审批的行为属性
综上分析，报批前的行为属于准备性措施，[41]它们为最终的批准征收决定作出提供必要的程序准备和认定事实的依据。同意集体农用地转为城市建设用地的批准决定指向申请机关且不会直接导致土地权属发生变化。同意转用的决定是批准征收决定的前提，在此情况下转用审批机关和征收审批机关之间形成“事项决定的接力关系”，[42]因此土地转用审批具有内部行政程序的属性。最终针对拟被征收人作出，决定征收土地的是批准征收的决定。尽管根据现有的法律安排，批准征收的决定以批复的形式针对申请机关作出，但这种做法仅体现技术操作层面的内部性。公告本身是一种对批准征收决定向被征收人送达的方式，而非是具体行政行为。征地公告后，作为具体行政行为的土地征收行为业已完成。此时，虽然土地征收过程还没有就此结束，但补偿仅仅是强制征收土地的所支付的对价。补偿并不是作为具体行政行为的土地征收行为的组成部分。[43]
综上，完整的土地征收过程尽管存在多个机关，经历复数阶段形成的多个行为，但只有征收审批机关作出的批准征收决定具有直接的对外效力，符合具体行政行为的特征。土地征收行为属于典型的多机关参与，一个对外程序，表现为单数具体行政行为的多阶段行政行为。[44]在涉及对集体所有土地征收的情况下，土地转用审批和土地征收审批被“捆绑”讨论，但以上说明已澄清只有“土地转用审批”具有内部行政程序的特征。无论批准征收的决定过程有多么隐蔽或被多少后续环节所包裹，征收审批都不应视为内部行政程序。因而，征收审批阶段引入正当程序的内部行政程序障碍仅仅是对操作层面的误读，实质上这种障碍并不存在。
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