GATS框架下的中国电信法律环境研究/王春晖(9)
目前，网间互接中最突出的问题，是“通而不畅”。特别是IP长途电话网长期处在通而不畅的状态，网间接通率远远低于双方在互联协议中约定的标准，有的地方的接通率仅为3%，如此严惩低劣的通信质量，不但损害了通信企业的信誉，关键是损害了电信用户的通信权益。为此，一些电信经营者不断地向通信主管部门报告，用户也依法向电信监管部门投诉，但是问题就是得不到满意解决。各电信运营商及广大的电信用户呼唤《电信法》尽快出台，对互联互通作出更明确的规定，特别是对人为制造电信网间通信中断和网间通而不畅的行为给予严厉惩处，以确保网络的畅通，切实维护电信经营者和电信用户的合法权益。
众所周知，电信服务的基础是传输，传输的载体是网络。如果没有一个四通八达的通信网络，国家的经济活动就无法正常进行，广大人民的交往与联系就难以实现。我国电信业在引入竞争机制后，电信市场由独家经营者垄断的局面已经打破，一个多元化竞争的电信市场结构已初步形成。然而，由于主导的电信运营商占据了本地电话业务中的绝大部分市场的份额，而且它拥有本地电话中的重要基础电信设施，互联互通的主动权掌握在其手中，这样对非主导的电信业务经营者进入电信业务市场及电信网间互联就构成了实质性的影响。新的电信运营商要想参与电信市场的竞争，必须利用主导的电信运营商的网络和其用户资源，只有这样新的电信业务经营者才能生存和发展，真正的电信市场的竞争格局才能形成。
应该指出，电信网间互联是国家为了建立电信网之间的有效通信联接，依法促使提供电信服务的经营者将他们的设备、网络、业务连接起来，使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的电信业务。《电信条例》专门规定了网间互联的法律制度。《条例》明确规定：主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。这一规定是强制性的，不管互联一方愿不愿意，电信网间一定要实现互联。GATS“电信服务附件”也规定，每一成员方应确保按合理和非歧视原则和条件，给予其他成员方的服务提供者接入和使用公众电信传输网及其他服务。因此，无论是主导的电信业务经营者还是非主导的电信业务经营者一定要明白：互联互通的法律关系不能简单地理解为两个或者若干个电信业务经营者之间平等的通信市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。笔者认为，互联互通中“通而不畅”重要的还是利益问题。因此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。
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