土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(10)
于是，英国1947年《城乡规划法》设立了土地发展权制度，并使发展权及相关利益实现了国有化。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，私有土地也只能在原用途的范围内进行利用。若私人想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发捐（Development Charge），其具体数额按变更用途后土地自然增涨的价值计算，根据预先评估数额支付，这相当于向国家购得土地发展权；如果许可被否决，就不能得到补偿（除了有限范围内的特殊案例以外）。该法明确表明：“所有因本法实施而损失的开发价值将不被计入到补偿的范围之内。”这使得之前收取改善金所面临的增值确定难题迎刃而解。在该法规定下，政府仅以现有用途的价值对土地进行征购。如果严密遵循1947年《城乡规划法》的逻辑，土地发展权向国家的转移根本不存在赔偿的问题，但这会在个案中产生难以想象的困难。为此，国家设立了一个3亿英镑的基金对业主进行“支付”（payments）（并非“补偿”，compensation），前提是业主能够证明，在转移发展权的法律条款生效时，他们的土地具有某些开发价值。不过，与人们的期待相比，这笔基金太少了。
土地发展权国有化的法律颁布之后，并没有像预料的那样顺利实施，而是产生了一些消极效果。它完全否定土地所有人参与分享土地发展增益，造成了地产市场萎缩。[29]因此，英国保守党政府执政后，开发捐的支付额度变成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了开发捐。但为了减少政府公共支出，仍然以现有用途的价值对土地进行征购。这实际上造就了一个“土地二元市场”，那些被迫向公共机构出卖土地的人觉得受到了不公平待遇，而未来公共收购的不确定性也导致这种差别非常随意和不公。最终，在公众的压力下，1959年修改的《城乡规划法》将“公平的市场价格”恢复为强制收购的补偿标准。取消开发捐后的《城乡规划法》仍然坚持土地发展权国有的原则，并规定如果规划许可受到否决，土地发展增益损失不会得到补偿。但这仍然可能导致不公平，因为这实际上使一些人可以不支付费用而从国家那里将发展权要回，而另一些人却不能。因此，1964年重新上台的工党提出了《土地委员会法》，该法通过对开发价值增收改善金，来保证“由社会创造的开发价值中的相当部分可以物归原主”。[30]改善金的税率最初是40%，后来涨到45%，乃至50%。与1947年的开发捐相比，改善金不会带走所有的开发价值。1960年代后期到1970年代初期，土地价格不断上涨，保守党还针对土地出售收益开征了开发收益税。
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